1. Основные результаты Третьего рейтинга эффективности управления

Третий рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), – уникальный интегральный аналитический продукт, основанный на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических и рейтинговых данных. В представленном рейтинге даны оценки эффективности региональной власти на момент составления рейтинга, то есть на конец ноября 2015 года.

Рейтинг продемонстрировал заметную волатильность эффективности власти в российских регионах, которая главным образом характерна для «регионов-середняков». Многие из них существенно изменили рейтинговые показатели, что можно объяснить тем неустойчивым положением, в которое они попали в кризисных условиях, и очень разными по характеру и эффективности действиями властей. В то же время лидеры и аутсайдеры, напротив, в целом остаются примерно теми же самыми, что свидетельствует как об устойчиво успешной политике одних региональных властей, так и об отсутствии кардинальных сдвигов к лучшему в политике многих других. Впрочем, часть аутсайдеров смогла улучшить свои позиции.

В целом, как и в прошлых рейтингах, никакие регионы России и их губернаторы не демонстрируют ни сверхвысоких, ни предельно низких показателей эффективности управления. Как и в рейтинге 2014 г., ни один из регионов не превзошел итоговый уровень эффективности 0,8[1], который можно было бы считать отличным результатом. Очень хороший результат - выше 0,7 – продемонстрировали пять регионов (в 2014 г. – четыре). Но и результатов ниже 0,4, которые можно характеризовать как откровенно неблагоприятные, ни у одного региона по-прежнему нет. Менее 0,5, но близко к этой отметке рейтинг оказался в трех регионах. Таким образом, итоговые результаты эффективности управления в большинстве случаев не очень сильно отличаются от региона к региону. Как правило, благоприятные результаты по одним направлениям сочетаются с более слабыми по другим. Иными словами, крайне мало регионов, которые способны продемонстрировать высокий уровень эффективности по всем направлениям деятельности своих органов власти. Даже в первой десятке есть регионы, которые отличаются неровными позициями в различных частях нашего рейтинга.

Характерной особенностью рейтинга за 2015 год стало небольшое общее снижение эффективности региональной власти в России: средний показатель составил 0,588, тогда как в 2014 г. - 0,592. При этом наименее эффективной и снижающей свою эффективность стала работа региональных властей в финансово-экономическом блоке (итоговый показатель 0,53). Здесь идет нарастание негативных тенденций, с которыми региональные власти по разным причинам не справляются. В социальном блоке итоговая эффективность составила 0,631, а в политико-управленческом – 0,602. При этом в политико-управленческом блоке произошел наибольший общий рост эффективности, также рост наблюдался в социальном блоке, который в целом остается самым успешным. Еще раз подчеркнем при этом, что речь идет не об общем состоянии экономики и социальной сферы в российских регионах, а об усилиях региональных властей, которые, как показывает исследование, можно в этом году оценить позитивно именно в сфере социальной и внутренней политики. В то же время бюджетное управление и инвестиционная политика лучше явно не стали, и в целом антикризисная политика в экономической сфере проводится региональными властями недостаточно эффективно.

Лидером рейтинга вновь стал Татарстан, который занимал первое место и в самом первом нашем рейтинге (во втором рейтинге он оказался на второй позиции). Успешные для Р.Минниханова выборы президента республики сыграли, вероятно, свою роль в улучшении показателей, хотя они и прежде были на высоком уровне. Прежний лидер, Белгородская область, оказалась на третьем месте, а второе место заняла на этот раз Тюменская область (седьмая в прошлом рейтинге). Таким образом, в первой тройке произошло только одно изменение: выбыла Кемеровская область, где свою роль, вероятно, сыграло нарастание экономических проблем в сложном промышленном регионе (хотя А.Тулеев в то же самое время продемонстрировал очень высокий результат своей поддержки на губернаторских выборах). Но Кемеровская область все равно осталась в десятке, на шестом месте. Попадание в тройку Тюменской области также закономерно, поскольку этот регион отличается очень стабильной управленческой ситуацией и имеет больше возможностей для того, чтобы успешно противостоять кризисным явлениям (в прошлом рейтинге она была на седьмом месте).

В целом политическая стабильность и управленческий опыт региональных руководителей по-прежнему остаются важнейшим фактором, позитивно влияющим на эффективность регионального управления. Как правило, в таких регионах складываются и наиболее успешные управленческие команды, способные решать вопросы социальной, финансово-экономической и внутренней политики.

В составе первой десятки остались столичные регионы – Москва (седьмое место, в прошлом рейтинге – четвертое) и Московская область (10 место, в прошлом рейтинге – пятое). Губернатор Калужской области А.Артамонов успешно прошел через свои уже не первые прямые выборы и сумел подтвердить репутацию одного из наиболее эффективных региональных управленцев (четвертое место, в прошлом рейтинге – восьмое). Из нефтегазовых регионов вновь отличился Ямало-Ненецкий АО (пятое место, ранее – девятое). Среди республик Северного Кавказа по-прежнему выделяется Чеченская Республика, наиболее сильным местом которой остается политический блок (общее девятое место, в прошлый раз – шестое).

Таким образом, в составе первой десятки произошло только одно изменение, что свидетельствует о формировании в России группы весьма успешных региональных лидеров. На восьмое место вышла Воронежская область, что отчасти связано с усилиями региональных властей, предпринятыми в процессе подготовки к благоприятным для губернатора А.Гордеева выборам в областную думу (ранее она была 14-й). Напротив, покинул десятку, переместившись на 19-е место, Краснодарский край, что очевидным образом вызвано уходом на федеральный уровень сильного и влиятельного руководителя региона А.Ткачева. Хотя выборы губернатора прошли успешно для его преемника В.Кондратьева, сложности при формировании новой команды и связанная с этим управленческая разбалансировка сказались на результатах.

В группе аутсайдеров ситуация оказалась тоже относительно устойчивой, но все-таки произошли более заметные изменения, чем в группе лидеров. В частности, в этой группе остаются проблемные с управленческой точки зрения регионы Центральной России, такие как Ярославская область (последнее место в этом году, предпоследнее в прошлом) и Тверская область (заняла последнее место в прошлом году, в этот раз переместилась на 80-81 место). Слабые результаты продолжают демонстрировать Карелия (84 место, в прошлом году – 80) и Бурятия (80-81 место, в прошлом году – 81). Немного улучшилось положение Еврейской АО, где поменялся губернатор и прошли выборы (она поднялась на 77 место с 83-го) и Архангельской области, глава которой не без проблем, но избрался на новый срок (73 место вместо 82-го). Напротив, несколько ухудшила позиции Курганская область (83 место, было 78-е). Более существенное ухудшение ситуации с эффективностью управления произошло в Забайкальском крае, оказавшемся на 82-м месте.

Оценка власти в новых субъектах Федерации остается не очень надежной в связи с недостатком необходимых статистических данных. По имеющейся информации и проведенным на ее основании расчетам, можно говорить о повышении эффективности управления в Крыму, который занял очень неплохое 21 место. Севастополь, с которым связано множество известных конфликтов и проблем, заметно отстает от Республики Крым, располагаясь на 58 месте. При этом, в отличие от Крыма, существенной динамики в ту или другую сторону он в 2015 г. не продемонстрировал. В любом случае для уверенной оценки эффективности управления в этих субъектах еще должен пройти не один год.

На уровень и динамику эффективности власти в российских регионах значительное влияние оказывали региональные выборы, проведение антикризисной политики и реализация требований федерального центра в сфере социальной политики. Электоральный процесс, как правило, положительно влиял на эффективность власти, заинтересованной в ее повышении и, в самом деле, продемонстрировавшей наличие не использованных ранее резервов улучшения ситуации. Те же Татарстан, Кемеровская и Калужская области остались в числе регионов с наиболее эффективным управлением, и выборы не составили проблем для их руководителей. Заметный рост эффективности в предвыборный период показала Ленинградская область. Но в то же время в Марий Эл продолжалось отмеченное нами и в прошлом году падение эффективности власти, и это не могло не повлиять на слабый результат Л.Маркелова. По двум другим направлениям результаты были менее однозначными. В целом, как мы уже отметили выше, регионы немного «подтянули» социальную политику, стремясь выполнить обязательства и перед центром, и перед населением. Антикризисная финансово-экономическая политика оказалась далеко не столь успешной.

В итоге динамика эффективности во многих регионах, не относящихся числу ни явных лидеров, ни откровенных аутсайдеров, была очень заметной. Среди тех, кто существенно ухудшил свой рейтинг, переместившись более чем на 10 позиций вниз, оказались Ингушетия, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Тува, Удмуртия, Хакасия, Красноярский и Приморский края, Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Ивановская, Мурманская, Новосибирская, Самарская области. Список этих регионов – очень разноплановый. Некоторые из территорий прежде считались вполне благополучными, как например, Красноярский край и Самарская область. Другие относятся к числу тех, где трудно создать эффективную власть в силу объективных ограничений. Однако заметим, что во всех этих случаях явно существуют резервы, которые не использовали именно региональные власти. Следует помнить, что любой подобный рейтинг относителен, и это значит, что в других регионах власти добились более заметных положительных результатов, либо не столь сильно ухудшили ситуацию, и это позволило им сохранить или улучшить позиции в рейтинговой таблице.

Кроме того, ухудшились результаты в трех регионах, где к власти пришли новые губернаторы, - Республике Коми, Амурской и Иркутской областях. Напомним, что эти результаты основаны пока главным образом на экспертных оценках, которые не выглядят оптимистическими для новых руководителей, начинающих, с точки зрения экспертов, с низкого старта. Очевидно, что А.Козлову и С.Левченко не хватает ресурсов политического влияния и сильной команды, а в Республике Коми кардинальная замена правящей элиты не позволяет быстро приступить к эффективной работе. Но в любом случае более уверенные выводы об эффективности новой региональной власти можно будет делать только через год.

Список аутсайдеров, как уже отмечено, не так устойчив, как список лидеров. Положительную динамику (рост более чем на 10 позиций) продемонстрировали многие регионы, которые в прошлом рейтинге занимали места не выше 70-го. Это может свидетельствовать о попытках части губернаторов повысить качество работы возглавляемых ими органов исполнительной власти и учесть прежние недоработки. Очень хороший рост показала, например, Брянская область, где прошли выборы, и в целом результаты оказались вполне достойными (в прошлом рейтинге в этом случае использовались главным образом экспертные оценки, поскольку А.Богомаз только пришел к власти осенью 2014 г.). Улучшились позиции еще ряда прежних аутсайдеров - Вологодской, Кировской, Курской и Рязанской областей. В эту группу попала и Северная Осетия, где поменялся глава региона, и эксперты (поскольку в таких случаях мы опираемся на их мнение) стали демонстрировать сдержанный оптимизм в отношении работы нового руководителя республики Т.Агузарова.

Наконец, среди лидеров роста, расположенных, главным образом в средней части рейтинговой таблицы, находятся Карачаево-Черкесия, Мордовия, Ставропольский и Хабаровский края, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Оренбургская, Тульская области, Ненецкий АО. В эту же группу, но благодаря скорее экспертным оценкам, попали Пензенская и Сахалинская области, где Кремль заменил губернаторов. Эти регионы тоже сильно отличаются друг от друга, но, в отличие от группы «неудачников» с ухудшившимися позициями, здесь губернаторы смогли поработать над улучшением результатов. Как правило, впрочем, рост достигался за счет отдельных направлений, но не комплексного улучшения ситуации.

Говоря о перспективе губернаторских выборов ближайших лет, вновь приходится обратить внимание на то, что пока не прошли через выборы главы ряда регионов-аутсайдеров. Возможно, в этом есть своя закономерность, поскольку Кремль не давал согласия на проведение в этих регионах досрочных выборов, но в то же время не принимал и решений о замене таких губернаторов. В число таких проблемных регионов по-прежнему входят Бурятия, Карелия, Тверская и Ярославская области (места не выше 80). К ним примыкает и Пермский край (72 место). Неоднозначно выглядит ситуация с эффективностью власти в Свердловской области (62 место). На 66-м месте располагается Адыгея, где прямые выборы тоже пока не проходили. Резкого ухудшения ситуации во всех этих регионах нет, но уровень эффективности управления оставляет желать лучшего.

Значительно ухудшилась, по нашим расчетам, ситуация в Тыве, ставшей одним из лидеров падения и опустившейся на 78 место, что вряд ли является позитивным сигналом в преддверии выборов, предстоящих, вероятно, в 2017 г. В то же время в преддверии губернаторских выборов будущего года, напротив, рост эффективности власти продемонстрировала Тульская область, есть позитивная динамика в Мордовии, а также в Карачаево-Черкесии, где скоро предстоят непрямые выборы. Среди «середняков» устойчиво держатся Саратовская, Томская и Ульяновская области, а Чеченская Республика остается в десятке лидеров.

В политико-управленческом блоке сразу четыре региона получили оценки, которые можно назвать отличными (более 0,8). Это Татарстан, Кемеровская и Тюменская области, Чеченская Республика. Успешное проведение выборов явно повлияло на высокую политическую эффективности власти в Татарстане и Кемеровской области, главы которых получили самые высокие процентные показатели на своих выборах. Татарстан при этом является лидером сразу по трем направлениям: общественной поддержке власти, эффективности отношений с центром, эффективности бюрократии. По эффективности консолидации элиты первой оказалась Чеченская Республика. Среди главных аутсайдеров - Карелия, Ярославская область и Пермский край. Это регионы, которые по-прежнему ждут прямых губернаторских выборов.

В социальном блоке отличных оценок нет, но группа лидеров вполне закономерна. Ее формируют Татарстан (лидер в образовательной сфере), Москва (ЖКХ), Белгородская область (межнациональные и межконфессиональные отношения) , Тюменская области, к которым примкнула Мордовия. Немного от них отстал Санкт-Петербург, оставшийся при этом лидером в сфере здравоохранения. Среди аутсайдеров находятся как республики с неразвитой социальной сферой (последнее место заняла Ингушетия, предпоследнее - Тыва), так и традиционно отстающие регионы Центральной России (прежде всего Тверская и Ивановская области).

Примечательно, что в финансово-экономическом блоке – наиболее проблемном для регионов - оценку выше 0,7 получила только Тюменская область (она же – лидер по эффективности экономического управления). За ней следует лидер прошлого года – Ямало-Ненецкий АО (в нынешнем рейтинге – лидер по бюджетной политике), а замыкает тройку Татарстан. Сохранила высокие позиции Калужская область, ставшая лидером в инвестиционной политике. В целом же среди лидеров здесь находятся как наиболее богатые регионы, на которые работает их потенциал, так и регионы с успешной бюджетной и инвестиционной политикой. Аутсайдеры (Курганская и Костромская области) получают оценки даже ниже 0,4.

Как и в прошлый раз, мы провели расчет эффективности бюрократии - эффективности вложения бюджетных средств в сферу государственного управления в регионах. Задача состояла в том, чтобы понять, окупаются ли расходы регионального бюджета на общегосударственные нужды высокой эффективностью региональной власти. С помощью метода DEA (см. ниже) мы сопоставили расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на общегосударственные вопросы (отнесенные к числу чиновников, занятых в органах региональной исполнительной власти) и наш итоговый рейтинг эффективности управления. Анализ показал снижение эффективности расходов на общегосударственные нужды по сравнению с прошлым годом.

Иными словами, расходы бюрократии на собственные нужды связаны с эффективностью ее работы меньше, чем прежде, что не может не настораживать. Только в 12 регионах расчетный показатель превысил 0,9 (в прошлом году – в 24). Максимальным (единица) он оказался в двух регионах. Как и в прошлый раз, это были Татарстан и специфичная Чукотка (где очень маленький бюрократический аппарат), тогда как у Москвы и Белгородской области результат чуть снизился, но остался высоким. Всего же результат свыше 0,9, помимо указанных регионов, продемонстрировали Чеченская Республика, Воронежская, Калужская, Магаданская, Тюменская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий АО, где расходы на бюрократию выглядят наиболее оправданными и эффективными.

Как и в прошлом году, итоговый показатель эффективности бюрократии оказался менее 0,7 в четырех регионах. В списке аутсайдеров остались Тверская и Ярославская области, к которым на этот раз присоединились Бурятия и Забайкалье. В этих регионах расходы на общегосударственные нужды являются наименее эффективными с точки зрения конечного результата работы государственных органов.

2. Методика Третьего рейтинга эффективности управления

Рейтинг делится на три блока, по каждому из которых производится своя оценка: политико-управленческий, социальный и финансово-экономический. Каждый из этих блоков делится на несколько направлений, каждое из которых также оценивается отдельно. Итоговый (интегральный) рейтинг представляет собой обобщение рейтингов по политико-управленческому, социальному и финансово-экономическому блокам (среднее трех соответствующих показателей).

В рейтинге оценивается деятельность региональной исполнительной власти и ныне действующих высших должностных лиц субъектов РФ. В этой связи используются только те данные, которые имеют отношение к действующему руководителю региона, и по этой причине рейтинг показывает эффективность его работы, а также работы возглавляемого им органа исполнительной власти субъекта РФ[2].

По каждому из трех блоков, составляющих итоговую оценку, рассчитывается собственный рейтинг. Он получается путём усреднения оценок регионов по нескольким направлениям блока. Итоговые оценки по каждому направлению, как правило, представляют собой среднее арифметическое: а) усредненной совокупности нормированных статистических и рейтинговых показателей и б) средней экспертной оценки. В случае проведения математического анализа эффективности расходования бюджетных средств по определенному направлению, итоговая оценка по этому направлению представляет собой среднее арифметическое трех оценок – средней оценки по статистическим и рейтинговым показателям, средней экспертной оценки и показателя эффективности расходования бюджетных средств.

Используемый набор показателей почти идентичен тому, который использовался в рейтинге прошлого года. Немногочисленные исключения вызваны изменениями в российской статистике, а также актуальной доступностью статистики только за определенные промежутки времени (см. ниже).

Показатели политико-управленческого блока

Рейтинг по политико-управленческому блоку складывается из четырех направлений:

· общественная поддержка главы субъекта Федерации;

· эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов;

· эффективность отношений с федеральным центром: а) продвижение региональных интересов и поддержка региональных инициатив в федеральном центре; б) реализация требований федерального центра в регионе;

· эффективность работы бюрократического аппарата.

На наш взгляд, перечисленные выше направления исчерпывают наиболее важные аспекты политико-управленческой деятельности. Первые три направления призваны описать успешность губернатора в выстраивании отношений с ключевыми акторами политической среды: населением, региональными элитами и федеральным центром. Последнее направление даёт возможность оценить, насколько эффективно выстроена внутренняя деятельность региональной власти.

Для расчета оценки региона по направлению «Общественная поддержка главы субъекта Федерации» используются как электоральная и социологическая статистика, так и экспертные оценки. В качестве основы для формирования оценки по этому направлению используются следующие электоральные данные:

· результат главы на прямых выборах;

· результат «Единой России» на последних выборах регионального Законодательного собрания[3] (в случае, если глава является членом или сторонником «Единой России», и если выборы прошли в период его руководства регионом).

Также в оценку по данному направлению входит социологическая оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Данный индикатор является прямым отражением общественного мнения о деятельности главы региона. Он основывается на результатах официальных социологических опросов, проводимых Федеральной службой охраны РФ. Нами использованы последние данные по социологической оценке деятельности глав регионов, доступные за 2014 г.

Ранжирование губернаторов по направлению «Эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов» осуществляется только на основании экспертного опроса. Использование каких-либо объективных данных для оценивания этого показателя невозможно по причине их отсутствия.

Для составления рейтинга по направлению «Эффективность отношений с федеральным центром» в качестве статистических данных использовались объемы безвозмездных поступлений в консолидированные региональные бюджеты из федерального бюджета, которые потенциально чувствительны к политическим решениям и лоббизму. Потенциально чувствительными к политическим решениям мы посчитали все безвозмездные поступления из федерального бюджета за вычетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенций (в основном, таким образом, политически чувствительные трансферты складываются из субсидий)[4]. В рейтинге мы использовали два связанных с этим показателя:

· доля политически чувствительных безвозмездных поступлений в доходах консолидированного бюджета субъекта федерации за январь-август 2015 г.;

· динамика объема этих поступлений (отношение объема за январь-август 2015 г. к объему за январь-август 2014 г., с поправкой на инфляцию).

Нами был использован рейтинг влияния глав субъектов РФ, составляемый Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК). В связи с тем, что данный материал готовится ежемесячно, никаких ограничений его применимости для всего ныне действующего губернаторского корпуса нет. Для губернаторов, деятельность которых оценивалась в этом рейтинге более одного раза, в качестве итоговой оценки считается среднее арифметическое всех полученных ими оценок с января по октябрь 2015 г.

При расчете рейтинга нами был использован и рейтинг эффективности губернаторов, составляемый Фондом развития гражданского общества (ФоРГО). В этом случае мы также брали средние оценки губернаторов по всем рейтингам ФоРГО, вышедшим в 2015 г.

Экспертная оценка по данному направлению формировалась на основе усреднения двух экспертных оценок: а) эффективности продвижения региональных интересов и поддержки региональных инициатив в федеральном центре и б) эффективности реализации требований федерального центра в регионе.

Ранжирование губернаторов по «Эффективности работы бюрократического аппарата» осуществлялось посредством экспертных оценок и использования четырех статистических показателей:

· Отношение заработной платы госслужащих органов региональной исполнительной власти к средней по региону в первом полугодии 2015 г. При интерпретации данного показателя мы считали, что неэффективными являются как слишком низкие, так и чрезмерно высокие зарплаты чиновников. В результате мы приравняли к нулю единственный случай, когда зарплата чиновников оказалась ниже средней по региону (Ярославская область). В то же время случаев, когда зарплата чиновников превышает среднюю более чем в два раза, в этом году не осталось (в прошлом году такие случаи мы тоже приравнивали к нулю). В интервале превышения от 1 до 2 мы исходим из гипотезы о повышении стимулов к эффективной работе пропорционально материальному поощрению[5]. Показатель эффективности в этом интервале мы определяем, вычитая единицу из отношения заработной платы чиновников к средней заработной плате по региону.

· Численность государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти субъекта РФ на 10 тыс. жителей за 2014 год. Невозможно назвать эффективным управленческий процесс в условиях раздутого бюрократического аппарата, поэтому регион с наиболее компактным управленческим аппаратом «на душу населения» считается наиболее эффективным[6].

· Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на общегосударственные вопросы в общем объеме расходов за январь-август 2015 г. Мы исходили из того, что эта доля должна быть ограниченной, и считали менее эффективными случаи, когда она велика.

· Динамика доли расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на общегосударственные вопросы в общем объеме расходов за январь-август 2015 г. в сравнении с январем-августом 2014 г. Мы считали эффективным снижение этой доли.

Показатели социального блока

Данный тематический блок состоит из четырех основных направлений социальной сферы, ответственность за которые так или иначе лежит на региональной власти:

· здравоохранение;

· образование;

· межнациональные и межконфессиональные отношения;

· развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ.

Формирование оценки деятельности губернатора по направлению «Здравоохранение» проводится с использованием статистических данных, результатов математического анализа эффективности по модели «затраты – результат», экспертных оценок.

В качестве статистических показателей были использованы следующие.

· Обеспеченность региона врачами на 10 тыс. жителей (последние доступные данные за 2014 г.).

· Обеспеченность региона больничными койками на 1 тыс. чел. (последние доступные данные за 2014 г.).

· Младенческая смертность за первое полугодие 2015 г.

· Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (последние доступные данные за 2014 г.).

· Отношение заработной платы в сфере здравоохранения к средней по региону (по данным на первое полугодие 2015 г.).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение на душу населения за январь-август 2015 г.[7]

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение на душу населения за январь-август 2015 г. в сравнении с январем-августом 2014 г., с поправкой на инфляцию.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы здравоохранения в регионе, использовалась средняя оценка по пяти первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта на здравоохранение в расчете на душу населения за январь-август 2015 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценка по направлению «Образование» рассчитывается аналогичным образом на основе средней оценки по статистическим показателям, результата математического анализа и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы следующие.

· Численность учителей на 1 тыс. учащихся (последние доступные данные за 2014 год).

· Численность детей, стоящих на учете для определения в дошкольные образовательные организации, на 1 тыс. жителей (последние доступные данные за 2014 год). Этот показатель заменил применявшийся ранее показатель обеспеченности детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных учреждениях.

· Отношение заработной платы в сфере образования к средней по региону (по данным на первое полугодие 2015 г.).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на среднее образование в расчете на одного учащегося за январь-август 2015 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на среднее образование в расчете на одного учащегося за январь-август 2015 г. в сравнении с январем-августом 2014 г., с учетом инфляции.

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на дошкольное образование на одного ребенка, посещающего детский сад, за январь-август 2015 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на дошкольное образование на одного ребенка, посещающего детский сад, за январь-август 2015 г. в сравнении с январем-августом 2014 г., с учетом инфляции.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы образования в регионе, использовалась средняя оценка по трем первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на образование в расчете на душу населения за январь-август 2015 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценка по направлению «Развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ» тоже рассчитывается на основе средней оценки по статистическим показателям, результата математического анализа и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы следующие.

· Доля аварийного и ветхого жилищного фонда в общем объеме жилищного фонда (последние доступные данные за 2014 г.).

· Доля убыточных организаций ЖКХ (последние доступные данные за 2014 г.).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на ЖКХ на душу населения за январь-август 2015 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на ЖКХ на душу населения за январь-август 2015 г. в сравнении с январем-августом 2014 г., с учетом инфляции.

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на дорожное хозяйство на душу населения за январь-август 2015 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на дорожное хозяйство на душу населения за январь-август 2015 г. в сравнении с январем-августом 2014 г., с учетом инфляции.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы ЖКХ в регионе, использовалась средняя оценка по двум первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на ЖКХ в расчете на душу населения за январь-август 2015 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценивание эффективности деятельности главы региона по направлению «Межнациональные и межконфессиональные отношения» проводится на основе экспертных оценок. В предыдущих выпусках мы также использовали оценки из доклада Сети этнологического мониторинга, но в связи с отсутствием обновления и чересчур устаревшими данными, в этот раз мы от них отказались.

Показатели финансово-экономического блока

Итоговая оценка по финансово-экономическому блоку получается из среднего арифметического оценок, полученных по следующим направлениям:

• эффективность экономического управления;
• улучшение инвестиционного климата;
• эффективность бюджетной политики.

Такие общеэкономические показатели, как динамика промышленного и сельскохозяйственного производства образуют статистические данные для оценки по направлению «Эффективность экономического управления». Нами были использованы следующие доступные статистические данные.

· Индекс промышленного производства в первом полугодии 2015 г.

· Индекс производства продукции сельского хозяйства в первом полугодии 2015 г.

Однако вклад губернатора в экономическое развитие региона ограничен внешними факторами, такими как тип экономики, ресурсообеспеченность, стартовое состояние производственно-материальной базы и др. Понимая это, мы в данном случае придаем больший вес экспертным оценкам в сравнении с усредненными статистическими показателями (в соотношении два к одному).

Улучшение инвестиционного климата больше зависит от деятельности главы региона. При анализе данного направления, наряду с экспертными оценками, используются следующие статистические данные:

· Объём инвестиций в основной капитал за исключением бюджетных средств на душу населения (последние доступные данные за 2014 г.).

· Индекс физического объема инвестиций в основной капитал за январь-август 2015 г. в сопоставимых ценах.

· Объем инвестиций в основной капитал из регионального бюджета на душу населения за первое полугодие 2015 г.[8]

· Динамика объема инвестиций в основной капитал из консолидированного бюджета региона на душу населения за первое полугодие 2015 г. в сравнении с первым полугодием 2014 г., с учетом инфляции.

Кроме того, учитываются данные рейтингового агентства «Эксперт» - управленческий риск, как составляющая инвестиционного риска, непосредственно связанная с работой региональной власти (последние доступные данные за 2014 г.).

Эффективность бюджетной политики рассчитывается на основе экспертных оценок и трех показателей:

· Уровень долговой нагрузки на региональный бюджет (на 1 сентября 2015 г.)[9].

· Дефицит консолидированного бюджета субъекта Федерации по состоянию на 1 сентября 2014 г.[10] Профицит условно считается эталонным показателем эффективности – все значения эффективности в его случае приравниваются к единице (без различения размера профицита, который может иметь ситуативный технический характер), а в отношении регионов с дефицитом применяется процедура линейного масштабирования (см. ниже).

· Качество бюджетного управления (данные мониторинга качества бюджетного управления в 2014 г., проводимого Министерством финансов, согласно которому регионы делятся на три группы[11]). Данный рейтинг имеет всего три градации (1 – 2 - 3, где 1 – высокое качество управления региональными финансами), которые были переведены в шкалу 0 - 0,5 - 1.

Стандартизация данных

Очевидно, что использованные показатели имеют неодинаковую размерность, то есть измерены в разных единицах. Поэтому необходимо было привести их к сопоставимому виду. С этой целью в данном проекте использован метод линейного масштабирования[12]. Его суть состоит в том, чтобы отобразить значения каждого показателя в интервале от 0 до 1, сохраняя все пропорции между отдельными значениями. Таким образом, сохраняются все структурные характеристики исходного показателя.

В применяемой формуле масштабированное значение получается в результате деления разности наблюдаемого и минимального значения переменной на ее размах:

(1)

В том случае, когда непосредственно измеряемый показатель отрицательно связан с высокой эффективностью (например, уровень младенческой смертности с эффективностью системы здравоохранения), применяется обратное линейное масштабирование: полученный в линейном масштабе показатель вычитается из единицы:

(2)

Тогда распределение масштабированного показателя становится «зеркальным отображением» исходного показателя, если его высокие значения свидетельствуют о неэффективности.

В отношении показателей динамики и показателей, имеющих как положительные, так и отрицательные значения, применялась процедура линейного масштабирования отдельно для положительных и отрицательных значений (или значений больше или меньше 1 (100%), в случае вычисления динамики как частного) с последующим объединением в интервал [0;1] посредством линейного сжатия рядов[13]:

- для негативной динамики (интервал [0;0,4]) (3)

- для позитивной динамики (интервал [0,4;1]) (4)

В расчете итоговой оценки мы считаем принципиальным различение двух типов показателей: показатели, полученные в ходе экспертного опроса (первичные данные) и показатели, взятые из других источников (официальная статистика, мониторинги, рейтинги). Итоговые экспертные оценки по каждому из направлений получены как средние арифметические всех полученных по данному направлению экспертных оценок. Итоговые оценки неэкспертного происхождения получены как средние арифметические всех показателей, входящих в данное направление (после их линейного масштабирования). Общая оценка по направлению получена как среднее общей экспертной и общей неэкспертной оценки[14] (а по таким направлениям, как здравоохранение, образование и ЖКХ, как среднее арифметическое общей экспертной оценки, общей неэкспертной оценки и результата математического анализа по модели «затраты – результат»).

Эти два (или в ряде случаев - три) вида оценок включены в общую оценку по направлению в равной пропорции (кроме случая эффективности экономического управления). Равенство пропорции позволяет учесть достоинства и недостатки каждого вида оценки. Так, экспертные оценки получены по состоянию на момент проведения исследования, т.е. октябрь-ноябрь 2015 г. В то же время некоторые статистические данные доступны только по итогам 2014 г. С другой стороны, экспертные оценки могут грешить субъективизмом, а статистические данные не в полной мере относиться к непосредственной работе главы региона. Очевидно, что идеальная методика оценки эффективности главы региона невозможна, но разработанная нами методика, на наш взгляд, максимально приближена к реальности.

Математический анализ эффективности

Эффективность в данном случае понимается как отношение полученных результатов к затраченным ресурсам. Монетарные ресурсы представляют собой «вход» (input) системы, которая называется «центром принятия решений» (Decision Making Unit, DMU). Результаты деятельности (как материальные, например, объем произведенной продукции, так и нематериальные: например, достигнутый уровень ожидаемой продолжительности жизни) представляют собой «выход» (output) системы. Более эффективна та система, которая обладает большим «выходом» при идентичном объеме затрат или идентичным «выходом» при меньшем объеме затрат.

В более сложном случае имеется набор (вектор) ресурсов, преобразуемый системой в набор (вектор) результатов. Графически это можно представить следующим образом (рис. 1):

Рис. 1. Центр принятия решений

В качестве основного инструмента расчета оценок эффективности предполагается использование Data Envelopment Analysis (DEA). Концептуально подход к оценке эффективности в рамках DEA восходит к классической идее оптимальности по Парето (Парето-эффективности), предполагающей, в самом общем виде, невозможность увеличения («улучшения») какого-либо параметра без уменьшения («ухудшения») других параметров. В Парето-эффективной экономике невозможно увеличить выпуск одного продукта без снижения выпуска другого.

Например, будем считать, что X – это государственные расходы на программу повышения квалификации чиновников, а Y – число управленцев, прошедших переподготовку. Точки на плоскости, отражающие различные комбинации затрат и результатов, будут соответствовать DMU – допустим, региональным администрациям (DMU 1, 2, 3, 4), кривая 0A – границе производственных возможностей.

Рис. 2. DMU в пространстве «вход – выход»

Региональная администрация, соответствующая DMU 4 (точка С) на рис. 2, неэффективна, так как для нее имеется возможность увеличить количество обучаемых чиновников без снижения затрат (DMU4→C’). Также неэффективна DMU 2, для которой имеется возможность сократить затраты без снижения результата (DMU2 →B’). DMU 1 и DMU 3 являются эффективными для данного множества объектов, так как располагаются на границе производственных возможностей. Для таких регионов оценка эффективности равна единице. Для всех остальных регионов эффективность определяется расстоянием до ГПВ (границы производственных возможностей), оценивается числом от 0 до 1 и показывает, какую долю возможной производительности демонстрирует регион (например, показатель эффективности 0,6 означает, что регион реализует только 60% своего потенциала в данной отрасли). Построение ГПВ и расчет оценок эффективности производится с помощью инструментов линейного программирования.

Таким образом, мерой эффективности для региона в рамках использованного метода являются показатели других, более производительных регионов.

В таблице ниже приведены показатели, использовавшиеся для математического анализа в рамках проекта:

Расчетный показатель	Входной показатель	Выходной показатель
Эффективность бюрократии	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на общегосударственные вопросы в расчете на одного госслужащего, с поправкой на индекс бюджетных расходов	Итоговый показатель эффективности управления
Эффективность здравоохранения	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здравоохранение в расчете на душу населения, с поправкой на индекс бюджетных расходов	Ожидаемая продолжительность жизни при рождении; уровень младенческой смертности; обеспеченность врачами на 10 тыс. человек населения; обеспеченность больничными койками на 1 тыс. чел. населения; заработная плата в сфере здравоохранения к средней по региону.
Эффективность образования	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на образование в расчете душу населения, с поправкой на индекс бюджетных расходов	заработная плата в сфере образования к средней по региону; численность учителей на 1 тыс. учащихся; число детей, стоящих на учете для определения в дошкольные учреждения образования, на 1 тыс. жителей.
Эффективность ЖКХ	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на жилищно-коммунальное хозяйство в расчете на душу населения, с поправкой на индекс бюджетных расходов	удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда; доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Экспертные оценки

Для каждого из направлений всех трех блоков получена экспертная оценка от федеральных и региональных экспертов, представляющая собой число от 0 до 5 (5 – наивысшая оценка). Конкретные позиции для экспертного оценивания приведены ниже.

Тематический блок	Показатель для экспертного оценивания
Политико-управленческий блок	Общественная поддержка главы
	Эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов
	Эффективность отношений с федеральным центром: а) продвижение региональных интересов и поддержка региональных инициатив в федеральном центре; б) реализация требований федерального центра в регионе
	Эффективность работы бюрократического аппарата
Социальный блок	Здравоохранение
	Образование
	Межнациональные и межконфессиональные отношения
	Развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ
Финансово-экономический блок	Эффективность экономического управления
	Улучшение инвестиционного климата
	Эффективность бюджетной политики

В исследовании были задействованы 213 экспертов – специалистов по региональной политике из Москвы и регионов: политологов, экономистов, политтехнологов, публицистов, общественных деятелей (список см. в Приложении).