Аналитический доклад

Анастасия Салаватова, аналитик АПЭК

Будучи преимущественно не политической, а социальной по своему характеру, протестная активность в российских регионах более предметна, обращена на конкретные системные проблемы и, наконец, по территориальному охвату – более масштабна. При этом по интенсивности медийного резонанса региональные протесты уступают крупным столичным политическим акциям, что вполне естественно.

До старта пенсионной реформы АПЭК выявляло следующие черты регионального протеста:

1) ситуативность (реакция на конкретную проблему и спад протеста по факту ее решения - или даже в силу отсутствия какого-либо решения),

2) территориальная локализованность (несмотря на масштаб акций в рамках одного региона, за ними не следует рост подобной активности в других частях страны, даже в случае наличия условно общей проблематики),

3) запрос на прямую коммуникацию с властью вместо традиционных форм организации (реакция на неэффективность более мягких способов организации – петиции, обращения и пр. - при психологической неготовности к реальной политизации недовольства). При этом протесты 2018 года (прежде всего – против строительства мусорных полигонов в Московской области) показали высокую степень самоорганизации, хотя и очаговую. Спустя полтора года региональный протест трансформировался; немаловажную, но не единственную роль в этом сыграла пенсионная реформа, объявленная сразу после президентских выборов.

С начала 2019 года Центр социально-трудовых прав (ЦСТП) начал вести регулярный мониторинг протестной активности россиян. Хотя в мониторинге делается акцент на социальном и трудовом протесте, в нем также учитываются и политические акции. Согласно опубликованным докладам, в первом и втором кварталах 2019 года зафиксировано 429[1] и 434[2] протестные акции соответственно. В последние полтора года интенсивность протестов сохранялась примерно на одном уровне, за исключением подъема во время активной фазы кампании против пенсионной реформы летом-осенью 2018 года и отдельных разовых протестных кампаний политического характера. В последнем докладе за второй квартал 2019 года отмечается высокий уровень социальной напряженности и устойчивость протеста.

Очевидны следующие важные особенности протеста: слабая корреляция протестной активности с социально-экономической повесткой (за исключением реакции на пенсионную реформу) и уменьшение количества политических акций при параллельном росте социального протеста. Громкие политические акции последнего времени были довольно массовыми и резонансными, но, как видно, в количественном отношении в масштабах страны подъем фиксируется именно в деполитизированном сегменте. На первый взгляд, такой протест представляется достаточно легко купируемым, пока не находит долгосрочные формы организации. Но при этом тренд на более широкую мобилизацию в протестную повестку людей, далеких от политики, носит необратимый характер. Можно сказать, что происходит апробация моделей организации, не вполне пока удачная для протестующих, но в стратегическом смысле оправданная.

В данном случае под социальным протестом мы понимаем всю неполитическую активность, которая не может быть выделена в категории трудового и экологического протестов, хотя по мере расширения повестки классификация затрудняется и охватывает сразу несколько проблем.

Социальный протест

Социальный протест представляет собой проявление общего недовольства социальной политикой власти – например, закрытием учреждений социальной сферы или сокращением льгот. К социальному протесту для упрощения классификации мы относим протесты обманутых дольщиков, активистов за сохранение культурно-исторического наследия, а также все проблемы в жилищно-коммунальной сфере. Сложность заключается в том, что, например, «мусорная реформа» является комплексной проблемой, которая в отношении роста тарифов затрагивает социально-экономические интересы граждан, в вопросе строительства новых полигонов – экологическую проблематику. В сфере закрытия учреждений социальной инфраструктуры и сокращений работников социальный протест перекликается с трудовым.

Центральным элементом социального протеста последних лет стала пенсионная реформа, вступившая в силу с 1 января 2019 года и подразумевающая поэтапное повышение пенсионного возраста для мужчин до 65 лет и для женщин – до 63; после поправок, инициированных президентом, до 63 и 60 лет соответственно. Основные акции протеста против повышения пенсионного возраста пришлись на лето-осень 2018 года и фактически сошли на нет после окончательного утверждения реформы, так что главной особенностью этой кампании стало то, что ее масштаб и интенсивность оказались слабее ожидаемых, по крайней мере для власти. Помимо требований отмены реформы, звучали предложения о проведении всенародного референдума (с инициативой его проведения выступила КПРФ, но партии было отказано в связи с процедурными нарушениями), создания особых условий выхода на пенсию жителей Крайнего Севера и другие. Непосредственной реакцией на реформу стала волна акций протеста по всей стране, косвенной – протестное голосование на губернаторских выборах в ряде регионов. Тем не менее масштаб акций протеста, количество участников, общая тональность, а также быстрый спад позволяют говорить об относительно спокойном прохождении пенсионной реформы. Однако последствия будут иметь накопительный эффект. Его проявление, в частности, можно отследить по тому, что на протестных акциях другой тематики сохраняются лозунги против пенсионной реформы, а также по своеобразной логике мобилизации, которая не зависит от масштаба повестки, как это будет показано далее.

Одной из причин слабой интенсивности кампании против пенсионной реформы стала необходимость мгновенной политизации в начальной фазе протеста, к чему у оппозиции не было готовности (не считая изначального политического либерального протеста), тогда как движение против монетизации льгот 2005 года разворачивалось довольно давно и в других условиях. Проблемы лидерства (КПРФ формально поддержала протест, но вместе с тем предприняла усилия по его направлению по умеренному сценарию; участие других акторов менее заметно) и доступа к медиа-ресурсам также сыграли свою роль. Так или иначе, остаточное недовольство пенсионной реформой станет дополнительным фактором мобилизации в рамках других протестных кампаний. Фоновое недовольство пенсионной реформой как наиболее резонансным социальным решением последних лет сохраняется. При этом пока нельзя сказать, что протест предпенсионеров – тех, кого пенсионная реформа коснулась в первую очередь, -- стал регулярным и массовым. Это связано с тем, что протест против пенсионной реформы как таковой пошел на спад и теперь в основном интегрирован в повестку других акций, в которых, в свою очередь, отследить динамику участия предпенсионеров и других социальных групп затруднительно.

Сопоставимой по резонансу с пенсионной стала «мусорная» реформа, инициированная в начале 2019 года. В регионах создаются единые операторы по обращению с тяжелыми бытовыми отходами (ТБО), а расходы по оплате их услуг перекладываются на жителей. Регионы имеют право выбрать способ образования тарифа: по жилой площади или по количеству зарегистрированных, при этом в каждом регионе установлены собственные формулы расчета. Необходимость реформы связана с тем, что большинство существующих мусорных полигонов используются на пределе своих возможностей и требуют рекультивации. В рамках реформы подразумеваются открытие новых полигонов и внедрение схем сортировки и переработки мусора, в том числе строительство мусоросжигательных заводов. Начало размещения полигонов и строительства специальных заводов по переработке мусора вызвало опасения за экологическую ситуацию, самым ярким стал протест в Архангельской области (см. раздел об экологии).

В социально-экономическом смысле причиной недовольства стал значительный рост тарифов на вывоз мусора. Более того, старт реформы в большинстве регионов был связан с нарушениями при взимании тарифов, мусорными коллапсами и другими ситуативными проблемами. В результате в феврале начались протесты по всей стране под лозунгом «Россия не помойка». Уже тогда самые массовые протесты зафиксированы в Архангельской области (Архангельск, Котлас, Северодвинск), но акции прошли во многих регионах и собрали тысячи участников (Казань, Саратов, Красноярск, Калининград). Сложно сказать, что является более значимым фактором: экологические риски или тарифная нагрузка, - но конфликтная ситуация вокруг «мусорной» реформы по-прежнему не исчерпана. Противоречия вокруг тарифной сетки будут урегулированы с большей долей вероятности (либо за счет минимальных компромиссов, либо по мере естественной усталости людей от протестов), чем недовольство строительством мусоросжигательных заводов и новых полигонов. Предсказуемыми точками эскалации станут регионы, в которых реформа была отложена.

В случае «мусорной» реформы очевидно противоречие между декларируемыми позитивными целями и практикой реализации реформы, построенной по принципу монополизации сферы обращения с мусором (выбор регионального оператора) и увеличения тарифной и экологической нагрузки. Зачастую речь идет о появлении в коммунальных квитанциях новой строки при отсутствии видимых результатов реформы. Тариф устанавливается в зависимости от транспортно-логистической схемы вывоза ТБО, установленной в регионе – в среднем от 60 до 150 рублей в месяц на человека. Самые высокие тарифы установлены, например, в ЯНАО, ХМАО, Мурманской области, Республике Коми, то есть в отдаленных регионах со сложной логистикой. Вероятно, текущие тарифы не являются окончательными: где-то под давлением жителей тарифную сетку приходится изменять (например, в октябре в Самаре суд признал завышенными и отменил тарифы, установленные региональным оператором), но при этом нельзя исключать, что по со временем единые региональные операторы будут увеличивать тарифы, апеллируя к логистическим сложностям и другим расходам. Наконец, появление новой расходной статьи встречает фактический отказ жителей ее оплачивать – собираемость платежей по этому параметру очень низкая, что также можно считать формой молчаливого протеста.

К другим примерам социального протеста можно отнести протесты обманутых дольщиков (Московская область, Челябинск, Красноярск, Пенза, Новосибирск и др.), реакцией на которые стало принятие поправок в закон о долевом строительстве, ужесточающих требования к застройщикам. Однако вопрос завершения строительства проблемных объектов остается открытым. Очевидно, что обманутые дольщики ожидают непосредственного участия властей в завершении строительства объектов, которых по всей стране насчитывается несколько тысяч. По данным портала Дом.рф, в Едином реестре проблемных объектов значится более 3000 домов по 75 регионам, то есть социальной группы «обманутые дольщики» нет только в десяти регионах (см. таблицу).

Источник: https://наш.дом.рф/сервисы/каталог-новостроек/список-проблемных-объектов

Хотя проблема активно обсуждается на уровне Госдумы (и уже принят ряд законов, направленных на защиту прав участников долевого строительства и возможное завершение строительства объектов), недовольство сохраняется. Например, полномочный представитель президента в СФО С.Меняйло заявил, что в 2019 году были решены проблемы 700 обманутых дольщиков Сибири, из числа проблемных исключены 7 домов. Очевидно, что темпы решения проблемы не соответствуют объективному запросу. Политизация проблемы обманутых дольщиков возможна на региональном уровне, но купируется вовлечением регионального руководства в проблему.

Жители разных городов недовольны уплотнительной застройкой. При этом протест против уплотнительной застройки не является новым: он возникает периодически в тех местах, где непосредственно принимается соответствующие решение. В последние годы акции протеста проходили в Москве, Нижнем Новгороде, Севастополе, Каспийске (Дагестан). При этом в столице проблема уплотнительной застройки вписывается в общий контекст политизации реновации. Можно сказать, что аналогично развиваются протесты в защиту культурного наследия. Как правило, они имеют характер локальных кампаний с весьма ограниченным потенциалом более широкой консолидации. Возможно, необходимость налаживания горизонтальных связей по конкретным проблемам городской среды не кажется активистам целесообразной. В первой половине 2019 года было зафиксировано около 80 таких акций, из них на протест против уплотнительный застройки приходится около 60%. Протест против уплотнительной застройки можно отнести к многолетним локальным протестам со слабой динамикой, каких-либо предпосылок для его качественного изменения и резкой политизации сейчас нет. Консолидация в данном случае происходит, как правило, в рамках города и служит целям упрощения коммуникации с городскими властями.

Ярким примером городского протеста стала кампания против строительства храма в сквере возле Драмтеатра в Екатеринбурге, которая закончилась фактической победой протестующих: по итогам октябрьского опроса площадкой для строительства храма выбрана территория Приборостроительного завода.

Сильное недовольство, хотя не всегда оформленное в виде систематических протестных акций, вызывает закрытие учреждений социальной инфраструктуры: больниц, школ, детских садов. В большей степени это касается так называемой оптимизации здравоохранения, сопряженной с увольнениями врачей и с усложнением доступа к медицинским услугам, но некую инструментальную рамку эти вызовы обретают в основном в контексте трудового протеста. Недовольство жителей закрытием конкретной школы или больницы зачастую выражается в виде обращений к федеральным чиновникам или президенту, реже – в локальных митингах. Например, в начале 2019 года жители Сосновоборска Красноярского края выходили на митинг против закрытия единственной в городе больницы, но эта тема быстро ушла из повестки дня.

Трудовой протест

Трудовой протест охватывает акции неповиновения работников наемного труда в связи с нарушением их трудовых прав. В отличие от социального протеста в целом в случае недовольства в сфере трудовых отношений речь идет о конкретной ситуации нарушения прав, более или менее определен круг участников переговоров и механизмы давления, более развиты формы организации работников в борьбе за свои права (значима роль профсоюзов).

Основной формой трудового протеста в современной России является забастовка в виде приостановки работы, которая может сопровождаться митингами, голодовками, пикетами. Иногда используются добровольные увольнения как способ выражения недовольства - в основном в сфере образования или медицины, но не на производстве. Поводами к выражению недовольства обычно выступают конкретные ситуации нарушения трудовых прав: сокращения и увольнения, невыплата зарплаты, реже – требования повышения зарплаты или нарушение условий труда. Общая повестка трудового протеста по-прежнему не сформирована: почти не ставится вопрос об улучшении текущей ситуации, скорее о защите статус-кво, что, в свою очередь, означает: протест в сфере трудовых отношений находится в начальной фазе и далее будет расширяться содержательно. Потенциал для развития протеста кроется в постановке принципиальных вопросов о допустимости сложившихся трудовых отношения, то есть выходом за рамки ситуативного реагирования на откровенные нарушения в виде невыплаты зарплат. С учетом постепенного развития профсоюзного движения постановка таких вопросов не исключена, но непосредственно открытое выражение недовольства стоит ожидать только в случае сокращений (закрытия предприятий) и невыплаты зарплат, так как профсоюзы и другие организации также пока слабо заинтересованы в формулировании претензий иного характера. В особой зоне риска находятся моногорода с кризисным производством.

Из значимых протестных акций последнего времени можно отметить следующие.

· Протесты рабочих завода Ford во Всеволжске (Ленинградская область) в связи с закрытием предприятия. Рабочие требовали компенсаций в размере двух годовых окладов, как это принято на европейских предприятиях Ford. Забаставка постепенно прекратилась по мере того, как ее участники согласились с условиями добровольного увольнения (важно, что представителям компании удалось договориться с профсоюзными лидерами). Важную организующую роль в протестах сыграл Межрегиональный профсоюз “Рабочая ассоциация” (МПРА), объядиняющй работников предприятий автомобильной промышленности. На данный момент Ford реализует программа «аутплейсмента», то есть предпринимает усилия по поиску новых рабочих мест для сокращенных сотрудников.

· В этом году сотрудники компании «Nestle Россия» и активисты профсоюза работников АПК выступили против незаконных сокращений (под сокращения попали около 300 человек); акции протеста были поддержаны Федерацией независимых профсоюзов России (ФНПР). Сейчас в отношении компании проводится прокурорская проверка.

· На фоне избирательной кампании по выборам губернатора Санкт-Петербурга прошли протесты метростроевцев в связи с невыплатой зарплаты. Погашения и задержки выплат происходили волнообразно, поэтому протест становится перманентным. В сентябре губернатор А.Беглов принял решение о переносе срока открытия нескольких новых станций.

· Конфликтные ситуации в связи с невыплатой зарплаты отмечались при строительстве моста «Дружба» в Орле, что также привело с разрыву контракта с подрядчиком и смещению сроков сдачи объекта.

· На заводе «Тролза» в Энгельсе Саратовской области (производство троллейбусов и электробусов) в этом году заявили о планах сократить более половины сотрудников. Основная волна митингов протеста прошла весной; протестующих поддержала КПРФ. Сейчас по инициативе депутата Госдумы от Саратовской области Н.Панкова создана рабочая группа по восстановлению работы предприятия.

· В сентябре началась забастовка пилотов и бортпроводников под названием «Больничный»: сотрудники массово берут больничные и не выходят на работу с целью добиться «изменения отношения» со стороны руководства и повышения зарплаты. При этом позиция «Шереметьевского профсоюза летного состава» (ШПЛС) неоднозначна: открытой поддержки протесту со стороны профсоюза нет.

Заметны многочисленные протесты медработников, которые условно можно назвать движением против оптимизации здравоохранения. Количество акций протеста, которые в основном проявляются в увольнениях и «итальянских забастовках», идет на десятки. Авторы мониторинга ЦСТП во втором квартале 2019 года насчитали 49 акций трудового протеста, в основном это итальянские забастовки, митинги, забастовки, сходы и обращения, реже – массовые увольнения и забастовки.

Экологический протест

Тревожность населения в связи с состоянием экологии в последние годы только нарастает. Впрочем, беспокойство связано не столько с проблемами глобального характера или влиянием на экологию избыточного потребления, качества воды и воздуха (хотя в некоторых регионах существует т.н. общеэкологическая повестка), сколько с конкретными решениями федеральных и региональных властей, которые могут существенно ухудшить ситуацию на определенных территориях. В этом смысле российский экологический протест является не репликой в международной дискуссии о проблемах окружающей среды, но жестким отпором на инициативы, несущие вполне ощутимые для местных жителей риски.

Так, уже упомянутая «мусорная» реформа подразумевает строительство новых полигонов и предприятий по переработке мусора, функционирование которых может негативно сказываться на экологической ситуации. Особую известность приобрело движение против строительства полигона («ЭкоТехноПарка») в поселке Шиес Архангельской области, на который должен был свозиться мусор из Москвы. Жители Севера оказались наиболее активно вовлечены в протест против мусорной реформы, которая к тому же приобрела особые региональные черты: инициатива заключалась в том, чтобы снизить нагрузку с Москвы за счет других регионов. Принято решение о временной приостановке строительства, но фактически противостояние в Шиесе продолжается. Так, в в августе активисты заблокировали проезд для бензовозов, которые, очевидно, подвозили топливо на строительную площадку. Протесты жителей Архангельской области встретили поддержку жителей других регионов; пикеты по этому поводу были организованы и в Москве. В октябре 2019 года активисты ряда северных регионов объединились в коалицию «Стоп Шиес», что стало уникальным примером межрегиональной консолидации по конкретной проблеме. Помимо задач запрета на строительство полигона в Шиесе и на ввоз мусора из других регионов активисты ставят политические цели и планируют идти на выборы. Кроме того, перспектива строительства мусоросжигательных заводов также связана с опасениями экологического характера, особенно для населенных пунктов, расположенных непосредственно вблизи таких предприятий.

Во второй половине 2019 года для жителей нескольких регионов появилась новая проблема, имеющая отношение к экологии: принято решение на базе бывших объектов по уничтожению химического оружия разместить комплексы по утилизации отходов I и II класса опасности, так как на данный момент соответствующей инфраструктуры не существует. Реализацией проекта займется «Росатом» и непосредственно подконтрольная ему структура – «РосРАО». Предполагается создать несколько таких комплексов: «Марадыковский» (п. Мирный, Кировская область), «Камбарка» (г.Камбарка, Удмуртия), «Щучье» (г.Щучье, Курганская область), ФКП «Горный» (п.Горный, Саратовская область). Проблема пока не получила резонанса в масштабах страны, но вызвала значительную протестную волну на конкретных территориях с попытками межрегиональной консолидации и почти мгновенной политизации.

На всех этих территориях проходят регулярные митинги протеста, которые собирают от 100-200 до нескольких тысяч человек. Так, например, в конце июня в Кирове на митинг протеста вышло от 1,5 до 2 тыс. человек. Показательно, что в риторике протестующих против строительства комплексов по обращению радиоактивными отходами уже заметен кумулятивный эффект от пенсионной и «мусорной» реформ. Кроме того, протестующих поддерживают местные отделения партий парламентской оппозиции, прежде всего КПРФ и в меньшей степени ЛДПР. На митингах протеста звучат лозунги солидарности с другими регионами, которые попали под действие нового решения.

Протестные экологические движения в отдельных регионах сохраняются, но в основном пошли на спад, так как изменить ситуацию активистам не удалось, а локальный характер повестки, в отличие, например, от «мусорной» реформы или решения о размещении комплексов утилизации радиоактивных отходов, не позволил установить горизонтальные связи с другими похожими движениями. Довольно активными локальные протесты были в уральских регионах, где в связи с наличием тяжелой и атомной промышленности экологическая обстановка традиционно напряженная. Постоянная активность характерна для движения «Курган-Антиуран», челябинского движения «СтопГОК» против строительства Томинского ГОКа, однако масштабных массовых акций эти движения в последнее время не собирают.

Тенденции, динамика, прогноз

Общую структуру и динамику регионального неполитического протеста в России по итогам последних полутора лет можно оценить следующим образом.

1. Ситуативность протеста во многих случаях трансформировалась в массовые протестные кампании с регулярными митингами и пикетами, интенсивность которых развивается волнообразно. Первой стала кампания против пенсионной реформы, которая до сих пор не ушла из повестки полностью, затем кампания против «мусорной» реформы и против инициативы по размещению в ряде регионов комплексов по переработке радиоактивных отходов.

2. Формируется тенденция преодоления территориальной локализованности протеста путем укрепления горизонтальной солидарности. Например, протест против мусорного полигона в Шиесе был поддержан не только регионами Севера, но и жителями Москвы, Петербурга и других регионов.

3. Уровень участия в протестных акциях не соответствует масштабу повестки. Однако из этого следует, что, с одной стороны, повестка протестных акций становится гораздо шире заявленной изначально (так, почти на всех протестных акциях звучат лозунги против пенсионной и «мусорной» реформ), то есть заметен очевидный негативный кумулятивный эффект от социально-экономической политики государства в целом; с другой стороны, непосредственным фактором мобилизации могут служить ситуативные проблемы.

4. Более устойчивые стремления к новым формам организации и конкретный характер претензий к власти свидетельствуют о вероятности политизации протеста независимо от характера его изначального содержания.

5. В первой половине 2019 года прошло несколько сот акций протеста по всей стране, в основном это социальный протест, в меньшей степени – экологический и трудовой. При этом самые масштабные акции проходили там и тогда, где и когда к социальным проблемам добавлялись экологические риски, как в случае с мусорной реформой. Если обычно счет участников локальных акций в регионах идет на десятки, то в случае наличия очевидных экологических рисков – на сотни и даже тысячи.

6. Текущая динамика неполитических протестных акций в регионах позволяет утверждать, что вряд ли количество протестных акций в ближайшей перспективе будет меньше – спад, который последовал за волной протестов против пенсионной реформы, компенсирован резонансной «мусорной» реформой. Более того, по мере реализации «мусорной» реформы возможен рост протестной активности, появление новых форм организации для оспаривания тарифов (если такие попытки будут успешными, чему уже есть прецеденты, возможна институционализация «мусорного» протеста). Потенциально купируемая тема – градозащитный протест (обманутые дольщики, уплотнительная застройка), так как на этом направлении власти более последовательно ведут работу и выстраивают коммуникацию с гражданами. Вероятно, прежняя динамика будет характерна для трудового протеста: громкие акции станут реакцией на возможные серьезные нарушения, но рутинная активность останется невысокой.