Аналитический доклад

В ситуации пандемии интенсивность социальных контактов, свойственная большим городам, ставит их жителей в заведомо уязвимое положение. По состоянию на начало 2020 года в России насчитывается 15 городов с численностью населения более миллиона человек: на первых позициях ожидаемо города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, затем следуют (в порядке убывания) Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Воронеж, Пермь, Волгоград.

Федеральная власть и власть регионов: мера ответственности

При рассмотрении ситуации в российских городах-миллионниках, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в фокус анализа попадает ситуация на территориях, которые включаются в сферу ответственности административных центров и региональной власти. Москва занимает особое положение, будучи и столицей, и эпицентром распространения инфекции в силу повышенной концентрации международного пассажиропотока. Мэр Москвы Сергей Собянин ожидаемо возглавил рабочую группу Госсовета по борьбе с коронавирусом. Другие регионы ориентируются на опыт Москвы в борьбе с распространением инфекции.

Случаи заражения фиксируются в подавляющем большинстве субъектов РФ, где уже введены меры по обеспечению режима самоизоляции. Меры федеральной власти можно условно разделить на три направления:

1) создание условий для нераспространения эпидемии (плавный вход в режим карантина и его поддержание);

2) оказание поддержки гражданам и бизнесу в сложной ситуации;

3) международная гуманитарная деятельность.

В сложившихся обстоятельствах возможности региональной власти, в том числе руководства Москвы и Санкт-Петербурга, укладываются в первое направление. Именно обеспечение карантинных мер, немаловажным следствием которых будет допустимая или чрезмерная нагрузка на систему здравоохранения, является приоритетным направлением.

Показательно обращение президента Владимира Путина 2 апреля, в котором он, во-первых, говорит о том, что пик болезни не пройден, и продлевает действующие ограничения до конца апреля, не вводя при этом дополнительных мер; во-вторых, президент делает акцент на распределении ответственности между разными уровнями власти, так что в текущих обстоятельствах именно на полпредов и глав субъектов ложится особая ответственность в совокупности с фактическим расширением полномочий. Регионам не только позволяется, но от них ожидается асимметричный ответ на угрозу эпидемии, что выглядит достаточно неожиданно и предоставляет мэру Москвы, губернатору Петербурга и другим губернаторам пространство для маневра. Как эта возможность будет использована, зависит от региональных властей.

Отказ от немедленного введения жестких ограничительных мер и тем более режима ЧС, вокруг которого идет большая полемика, является позицией федеральной власти, за которую она несет ответственность. Безусловно, в случае выхода ситуации из-под контроля эта ответственность может быть жестко артикулирована и будет иметь явные политические последствия. Перечень ограничительных мер в распоряжении властей субъектов не равносилен всеобщему режиму ЧС, который по-прежнему находится в ведении федеральной власти. При этом перед нами остается пример Белоруссии, руководство которой принципиально вообще не вводит кардинальных ограничительных мер.

Москва: почему не потребовалось закрытие города

О появлении первых случаев заболевания коронавирусом в России стало известно в начале марта. Текущая динамика роста заболеваемости по-прежнему не позволяет спрогнозировать точный сценарий развития болезни. Наиболее напряженная обстановка в Москве, но внутрироссийские миграции привели к неконтролируемому расширению географии болезни. При этом логика «упущенной возможности локализации» болезни в Москве через закрытие города не учитывает того, что возвращение российских граждан из зарубежных поездок касается не только Москвы.

Показательны особенности вхождения в режим самоизоляции, который официально был объявлен в Москве и Петербурге, как и во многих других регионах, спустя несколько дней после выступления президента 25 марта. К этому моменту уже были отменены все массовые мероприятия, а сотрудники многих учреждений и организаций работали в удаленном режиме с середины марта еще до объявления принудительной изоляции и начала дискуссии о санкционных мерах и штрафах за ее нарушение. Таким образом, масштабный перевод на дистанционный режим работы начался заблаговременно. В частности, московская мэрия организовала информационную кампанию с призывами к работодателям перевести сотрудников на удаленную работу даже в тех секторах, где это изначально представлялось затруднительным: например, на частично дистанционный режим переведены московские коммунальные службы, некоторые ведомства. При этом около четверти москвичей (3 млн человек) продолжают ходить на работу даже в текущих обстоятельствах.

Динамика распространения болезни в Москве значительно опережает Санкт-Петербург, который занимает промежуточную позицию между столицей и другими регионами, где статистика пока не такая тревожная.

Московские власти предпринимают следующие меры для борьбы с эпидемией.

Закрытие парков, библиотек, развлекательных центров, кафе и ресторанов, салонов красоты. Означает приостановку городского общественного досуга.

Введение режима самоизоляции: жителей города просят покидать квартиру только в случаях крайней необходимости, к которым относится обращение за экстренной медицинской помощью, поездка на работу, поход в аптеку и магазин. Тем не менее пока власти воздерживаются от введения пропускного режима в городе.

Требования по соблюдение социальной дистанции: в общественных местах и на транспорте вводится специальная разметка, чтобы люди соблюдали дистанцию в 1,5 метра.

Увеличение мест в больницах: в марте началось постепенное перепрофилирование больниц для приема пациентов с коронавирусом. Помимо больницы в Коммунарке для этих целей отведен новый столичный перинатальный центр и ряд других больниц. В конце марта сообщалось, что за 3-4 недели планируется создать 5 тысяч мест специально для больных коронавирусом. Кроме того, в Новой Москве строится быстровозводимая инфекционная больница на 500 мест, половина из которых – реанимационные. На данный момент в Москве насчитывается около 5 тыс аппаратов ИВЛ.

Тестирование: во второй половине марта оперативно развернуто 9 лабораторий по тестированию на коронавирус, а к концу месяца городские власти перешли к практике заключения соглашений с частными лабораториями в качестве вспомогательной меры (такое соглашение уже заключено с лабораторией «Гемотест», но перечень может быть расширен). Это позволит сократить время и увеличить охват тестирования.

Система лечения на дому: по сведениям мэрии, около четверти больных коронавирусом проходят лечение на дому, если болезнь протекает в легкой форме. В таком случае с заболевшими подписывается информированное согласие о соблюдении режима карантина, а его данные загружаются в городские системы видеонаблюдения. Пациент находится на круглосуточной связи с врачами телемедицинского центра и получает необходимые лекарства.

Разведение потоков здоровых и больных пациентов. Не все плановые обследования в московских медучреждениях могут быт свернуты, поэтому предпринимаются попытки развести прием пациентов с признаками ОРВИ от других посетителей поликлиник и больниц, не считая того, что основная нагрузка приходится на выезды врачей. Согласно заявлению вице-мэра Анастасии Раковой, плановая медицинская помощь в Москве будет осуществляться в стандартном режиме, несмотря на ранее выпущенные рекомендации мэрии обращаться в больницы только в случае экстренной необходимости.

Система оперативного информирования функционирует в Москве в более удобном и доступном формате по сравнению с другими регионами. Основной акцент в информационной кампании по противодействию коронавирусу мэрия делает на защите пожилых людей. Для этого вводятся специальные единовременные выплаты (4 тысячи рублей) и организована система социальной поддержки по доставке продуктов и лекарств. Помимо ограничений, в Москве по-прежнему действует свободный режим въезда/выезда, работает общественный транспорт, предприятия непрерывного цикла и другие учреждения, приостановка работы которых не подразумевается.

Эффективность режима самоизоляции отслеживается по транспортной нагрузке. Ежедневно фиксируемые данные показывает, что пассажиропоток в метро сократился более чем на 80%, в наземном транспорте – более чем 70%, такси и личного транспорта – более 60%. Соответственно значительно сократились масштабы ДТП.

Петербург: логика традиционных решений

В Санкт-Петербурге оперативный штаб по профилактике и контролю за распространением коронавирусной инфекции возглавляет вице-губернатор В.Пикалева. Отменены все мероприятия, закрыты школы и университеты (в дошкольных учреждениях организованы дежурные группы для детей, чьи родители продолжают работать), публичные места досуга, обеспечен удаленный режим работы для большинства работников – аналогичные меры, так или иначе, приняты в большинстве регионов страны. В отличие от Москвы, единовременные выплаты пенсионерам составили 2 тысячи рублей.

Глава Санкт-Петербурга Александр Беглов заявил, что обратился с призывом с городским предприятиям легкой промышленности развернуть производство средств защиты, которых на фоне тяжелой эпидемиологической ситуации стало не хватать. В заявлении также звучало упоминание о сотрудничестве с военными медиками по возможному развертыванию военных госпиталей.

Транспортная статистика по Петербургу по состоянию на начало апреля выглядит следующим образом: падение пассажиропотока на наземном транспорте составило более 90%, метро – почти 90%, пригородные поезда – более 80%. В отношении значительного падения трафика сообщений с Ленинградской областью стоит также отметить резонансную историю с «закрытием» нескольких районов: 15 городов и поселков, прилегающих к Петербургу, среди которых Мурино и Кудрово, оказались фактически перекрыты по решению губернатора Ленинградской области Александра Дрозденко. Формальной причиной стало обнаружение случаев заболевания в этих населенных пунктах. Ограничены все перемещения, в том числе выезд с территории за исключением особых случаев и въезд посторонних людей в населенные пункты. Аналогичных мер в Московской области принято не было, несмотря на динамику распространения коронавируса.

Города-миллионники: дифференциация ситуации и принятых мер

Проект «Яндекс: индекс самоизоляции» оценивает уровень самоизоляции жителей российских городов по шкале от нуля (на улице много людей) до пяти (на улице почти никого) баллов: все города-миллионники находятся в зеленой зоне, то есть показывают в целом позитивные результаты граждан по самоизоляции.[1] Если оценивать Россию в целом по критерию самоизоляции, то положительная динамика отмечается не только в больших городах. Во всех регионах, административными центрами которых являются города с населением свыше 1 млн. человек, действуют общие, аналогичные московским, правила самоизоляции: отменены все мероприятия и закрыты все общественные места, школы, магазины. Власти ведут информационную кампанию с призывом не покидать свои дома, но в регионах есть специфика, которая обусловлена прежде всего социально-экономическими моделями, а также наличием предприятий непрерывного цикла, степенью распространения заболевания и другими обстоятельствами. При рассмотрении ситуации в регионах, тем более на данном этапе, в первую очередь имеются в виду меры, применяемые в административных центрах и крупных городах.

Уже сегодня власти регионов называют разные предварительные даты окончания режима самоизоляции (информация по состоянию на начало апреля): так, в Омской области максимальные ограничения на передвижение пока установлены до 12 апреля, в Челябинской области – до 19 апреля, Самарской области – до 12 апреля, в Свердловской области – до 20 апреля, в Нижегородской области – до 30 апреля. На примере указанных и других регионов уже отмечается асимметричная реакция на угрозу распространения вируса. Что касается масштаба заболеваемости, то в регионах картина достаточно равномерная и не превышает нескольких десятков человек.

Регионы заняты формированием точного перечня организаций и предприятий, которые смогут продолжить работу в условиях карантина, так как эти данные пока не утверждены окончательно и постоянно корректируются. Это имеет особое значение для крупных индустриальных центров.

Кроме того, примечательны инициативы жителей муниципалитетов, в которых в настоящее время не обнаружено ни одного случая заражения, закрыть границы населенных пунктов на въезд и выезд.

Общая сложность для городов-миллионников заключается в том, что они более ограничены в ресурсах, чем Москва и Санкт-Петербург, поэтому даже локальные меры поддержки не всегда возможны. Например, осложнены единовременные выплаты социально уязвимым группам населения, отсрочка коммунальных платежей, в том числе платы за капремонт, вокруг которой и в другое время ходило множество споров, обеспечение продуктовых наборов и поддержка жителей, лишившихся работы. Наблюдая московские инициативы, жители адресуют эти вопросы региональным властям, на которые к тому же сейчас возложены особые полномочия, но редко получают ясные ответы о конкретных мерах поддержки. В этих условиях региональные власти пытаются привлечь бизнес для организации помощи, но вряд ли это возможно как системный ответ. Асимметричная модель реагирования на территориях оправдана с точки зрения экономической целесообразности, главным образом в логике разных графиков закрытия/работы предприятий, но опыт регионов по-разному может быть воспринят жителями, тем более – в сравнении с Москвой.

Говоря о региональных практиках, в первую очередь следует отметить решение властей Нижегородской области кардинально ограничить свободу передвижения граждан и ввести QR-коды (подобное решение анонсировалось для Москвы, но было отложено и обусловлено развитием ситуации): для того, чтобы покинуть свой дом, жители области должны оформлять заявку через сервис «Карта жителя Нижегородской области» или по номеру 112, в случае одобрения формируется специальный QR-код. Нижний Новгород стал первым крупным российским городом, где были введены подобные меры, но насколько они соблюдаются – вопрос открытый.

В уральских регионах зафиксировано более 100 случае заболевания, больше всего – в Свердловской области (39). В регионе обсуждается вопрос расширения перечня организаций, которые могут продолжить работу – в частности, в список войдут шиномонтажные мастерские. В Екатеринбурге уже отмечается следующая проблема: в условиях снижения пассажиропотока перевозчики сократили количество рейсов, а в городе часть транспортной нагрузки приходится на маршрутные такси, которые оказались переполнены даже в условиях сложной эпидемиологической ситуации. Соответственно для людей, которые вынуждены ходить на работу, не созданы условия для соблюдения социальной дистанции. Проблема также связана с кризисом муниципального транспорта в уральских регионах, где значительную долю рынка занимают коммерческие перевозчики.

В Челябинской области было выдвинуто несколько дополнительных инициатив, не считая общих мер по соблюдения принудительной самоизоляции. Во-первых, губернатор Алексей Текслер предложил создать на базе одной из некоммерческих организаций общий счет для помощи гражданам, оставшимся без доходов, куда могут переводить деньги различные частные структуры. Во-вторых, принято решение о выплате 15 тысяч рублей безработным южноуральцам, а для поддержки незащищенных слоев населения будут сформированы продуктовые корзины. В-третьих, глава региона предложил снизить налоговую ставку для малого и среднего бизнеса в рамках полномочий региональной власти в дополнение к праву воспользоваться налоговыми каникулами, предложенным федеральной власть и принимаемым на уровне субъектов. Примечательно, что в регионе была проведена дезинфекция улиц с использованием специальных машин с реактивной установкой. Что касается вовлечения крупного бизнеса, известно об инициативах поддержки граждан Магнитогорским металлургическим комбинатом и «Русской медной компанией».

О смягчении режима повышенной готовности уже объявили власти Самарской области: в регионе будут работать предприятия и организации строительстве, сельском хозяйстве, рыбоводстве, социальном обеспечении - помимо тех структур, приостановка работы которых и не предполагалась изначально. В качестве меры поддержки отменяются пени в случае задержки оплаты коммунальных услуг и запрещается блокировать их осуществление в случае долгов.

Дополнительные меры поддержки приняты в Татарстане: будет направлено 150 млн рублей для выплат медицинским работникам, работающих с зараженными коронавирусной инфекцией. Средства будут направлены из федерального бюджета, что связано, в частности, с тем, что некоторые специалисты инфекционной больницы в Казани прожили несколько недель в изоляции с пациентами, доставленными с лайнера Diamond Princess. По сообщениям журналистов, в Казани ведется разработка нового теста на определение коронавируса (капля крови наносится на индикатор), однако он не предназначен для ранней диагностики.

В Омске в начале апреля анонсировано, что около 1500 городских предприятий и учреждений в ближайшее время смогут возобновить свою работу: в мэрии был подготовлен образец заявки, по которому организация может запросить разрешение на продолжение работы.

Власти большинства субъектов и крупных городов, где фиксируются случаи заражения, не исключают смягчения действующих ограничений, если рост заболеваемости будет носить контролируемый характер. Возобновление работы многих предприятий к середине апреля, деятельность которых была приостановлена после объявления президентом первой «нерабочей недели», может стать масштабным региональным трендом.

Широко обсуждаются инициативы по ограничению продажи алкоголя: из городов-миллионников такие меры приняты в Красноярске (запрет действует с 18 вечера до 10 утра), Уфе (с 18 вечера до 10 утра) и Перми. Ограничения принимаются вопреки рекомендациям федерального Минпромторга. При этом в Красноярске в начале апреля отмечены полицейские рейды, в ходе которых останавливали жителей, гуляющих по городу. Аналогичные рейды проводятся и в других городах.

В южных регионах, в том числе в Ростовской области и Краснодарском крае, распространение коронавируса нарушило привычный ритм посевных работ. Уже сообщается, что многие сельхозпроизводители не могут получить разрешения на работу из-за введенным ограничений по борьбе с распространением инфекции. Кроме того, финансирование посевной также ограничено новым графиком работы банков и других кредитных организаций.

Несмотря на стабильный рост количества заболевших, ситуация в России находится под довольно эффективным контролем властей. Больше всего рисков приходится на Москву, где основные усилия направлены на укрепление и расширение мощностей медицинских учреждений и на соблюдение режима самоизоляции, введенного по всей стране. Работа московских властей и адекватность оценки ими текущих и потенциальных рисков встречает понимание жителей.

С учетом неравномерной динамики распространения инфекции регионам позволено самим определять перечень ограничений и мер поддержки, соразмерных сложившимся обстоятельствам. Очевидны две ключевых особенности: с одной стороны, регионы ограничены в ресурсах для снижения социальной напряженности, возникшей вследствие ограничительных мер; с другой - уже наметился обратный тренд на расширение перечня предприятий и организаций, которые продолжат работу в условиях эпидемии.