Аналитический доклад

Виктория Мамонова, аналитик Агентства политических и экономических коммуникаций

Отставка губернатора Иркутской области Сергея Левченко и приход на пост врио губернатора субъекта Игоря Кобзева послужили началом переконфигурации политического поля Иркутской области. Учитывая, что специфика региона – сложное внутриэлитное взаимодействие и наличие большого количества групп интересов, роль игроков, которые должны стать системообразующими в команде врио, пока далеко не окончательна, а динамика влияния групп может быть различной.

Как правило, использование федерального ресурса и поддержка центра задают ориентацию на кандидата Кремля у местных элит. Так было в не менее сложной Новосибирской области: региональной элите был послан четкий месседж поддержать А. Травникова. Несмотря на то, что воля центра в отношении местной элиты является важнейшим фактором влияния на региональную элиту и способом ее консолидации вокруг И. Кобзева, каждая из групп стремится усилить свои позиции.

Последствия наводнения и Тулун: преодоление «наследства Левченко»

Для И. Кобзева причины отставки предыдущего губернатора Иркутской области обозначают круг приоритетных задач, которые врио губернатора должен решить в первую очередь. Необходимо учитывать и то, что жесткая негативная пиар-кампания с акцентом на основных проблемных точках стала значимым фактором в судьбе «красного губернатора». Поэтому врио необходимо не только контролировать эффективность преодоления «наследства Левченко», но и учитывать специфику информационного и в целом публичного пространства.

На повестке дня И. Кобзева – ликвидация последствий наводнения и проблемы в лесном хозяйстве.

И. Кобзев – внешний для региона деятель, не связанный с Иркутской областью. Механизм инкорпорирования врио губернатора в Иркутскую область связан с формальной целью назначения. Соотношение должности заместителя министра по чрезвычайным ситуациям и острой проблемы Приангарья – ликвидации последствий наводнения – хорошо вписывается в контекст официальной причины отставки С. Левченко. Результативность этого механизма прямо зависит от того, как врио организует работу, какие силы задействует и как скоро сможет продемонстрировать эффективность предпринимаемых действий.

Знакомство И. Кобзева с Иркутской областью началось с личной инспекции наиболее пострадавших в период наводнения территорий: еще до Нового года врио губернатора посетил Тулун, Тайшетский и Нижнеудинский районы. Новый год врио встречал с жителями Тулуна – важный публичный ход, который позитивно оценили как региональные, так и федеральные СМИ. Эффект личного присутствия и погружения в проблему дополняется обсуждением стратегических планов развития пострадавших территорий, а также привлечением корпораций и их возможностей. Например, «Ростелеком» предоставил услуги видеонаблюдения и каналы связи, что должно обеспечить возможность надзорным органам отслеживать ход строительства жилых домов, соблюдение плана производства работ и передвижение спецтехники. Комплексность, которую стремятся придать операции власти региона, проводя ее в рамках новой программы переселения жителей из индивидуального жилья, ставшего аварийным в результате ЧС, способна превратить Иркутскую область в зону адекватных решений (при условии ее успешной реализации, конечно). Опыт Иркутской области по устранению последствий наводнения уже позиционируется как уникальный.

Особое внимание уделяется Тулуну. В. Мутко (на тот момент вице-премьер) заявлял о решении практически всех жилищных проблем в Тулуне после ЧС в Иркутской области. И действительно, последние три дома, пострадавшие от наводнения, были расселены в январе 2020 года. В конце января в Тулуне закрыли и последний пункт длительного размещения пострадавших от паводка. Важный шаг, который связывается с именем И. Кобзева, – присвоение Тулуну статуса ТОСЭР, что повышает его привлекательность для инвесторов. Присвоение городу этого статуса демонстрирует и наличие у И. Кобзева федерального лоббистского ресурса. Демонстрацией лоббистских способностей врио стало и решение о возврате в Иркутскую область неосвоенных средств федерального бюджета, направленных на строительство социальных объектов.

Деятельность И. Кобзева на пострадавших территориях выглядит относительно динамичной и учитывает ошибки предшественника. Ее отлиxают активная работа на местности (эффект присутствия), позитивная медийная интерпретация (по существу автономная информационная кампания), а также активное привлечение федеральных инструментов в решении проблем.

Накануне губернаторской кампании: проблемные факторы

Есть и факторы, которые не способствуют популярности И. Кобзева как наиболее вероятного кандидата в губернаторы региона. Во-первых, это не слишком масштабные реальные результаты при решении проблемы ликвидации последствий наводнения. Заявления врио губернатора о переносе сроков строительства жилья для пострадавших от паводков, а также об отставании от графика в восстановлении социальных объектов не соответствуют завышенным ожиданиям, которые уже были сформированы – и прежде всего самим И. Кобзевым. Результативность деятельности И. Кобзева в преодолении последствий наводнения должна быть бесспорной.

Во-вторых, его популярность не должна расти лишь на пострадавших территориях. Иркутская область – это не только Тулун. С начала 2020 года территории, которые посетил врио губернатора, -- в том числе вне зоны ЧС. Однако посещение врио губернатора Ангарска, Иркутска, Братска и встречи с их главами стоит скорее рассматривать не как усилия, ориентированные на электорат (в отличие от встреч в зоне ЧС), а как способ взаимодействия с группами местной элиты. При этом Ангарск, Иркутск, Усть-Ордынский Бурятский округ – очевидные места электорального поражения С. Ерощенко, потенциально проблемные и для И. Кобзева. Эти территории действительно «покраснели» ко второму туру на губернаторских выборах 2015 года.

В-третьих, необходимо реальное и заметное продвижение по «лесной» проблеме, доставшейся И. Кобзеву в наследство. Перезагрузка Министерства лесного комплекса началась с изменения основания увольнения экс-министра С. Шеверды. Формулировка была изменена на основании ФЗ «О противодействии коррупции» на увольнение в связи с утратой доверия. Кроме того, изменяется подход к распоряжению лесами. Об этом сообщил и.о. министра лесного комплекса Иркутской области Д. Петренев. Обозначен ряд приоритетов: прекращение прав на рубку защитных лесов; установление законного режима лесопользования, подготовка к пожароопасному сезону; лесовосстановление. И. Кобзев формулирует долгосрочную стратегическую задачу – достигнуть 100-процентного воспроизводства лесов к 2024 году.

Демонстрация очевидной эффективности в решении этих задач вполне в состоянии обеспечить электоральную поддержку врио губернатора на региональных выборах осенью 2020 года. Заметные ошибки в блокировании проблемных факторов могут послужить основанием для обширной и «самовоспроизводящейся» негативной информационной кампании. Поэтому угрозы в информационном поле для врио губернатора представляют значительную опасность.

Как следствие наличия большого количества групп интересов, в Иркутской области немало telegram-каналов, в том числе консолидированных в сети регионального значения. Конечно, их электоральное значение ограничено: они остаются прежде всего механизмом внутриэлитной коммуникации и носят «сигнальный» характер. Часть каналов позитивно отреагировали на отставку экс-главы региона С. Левченко («Жизнь после Левченко» (до 13.12.2019 – «Жизнь стала Левче?..»), «Иркутский буревестник», «НЕКОЛЧАК»), некоторые из них связали с приходом И. Кобзева надежды на наведение порядка в регионе, выделяя среди его преимуществ поддержку со стороны федерального центра. Кроме того, со снятием С. Левченко начался передел рынка. Примечательно, что канал «Сарма», например, перешел к новым владельцам, но продолжает интерпретировать ситуацию исходя из позиции левых сил. Смена губернатора вообще повлияла на позиции коммунистов в информационном поле региона не критически – они продолжают отстаивать свои интересы.

«Временное правительство» Кобзева: принципы формирования и источники рекрутирования

Состав обновленного правительства И. Кобзева имеет отличительные особенности, которые, возможно, в дальнейшем станут основой для стратегического маневра врио губернатора.

· «Переприсяга» как основной мотив. Большинство членов правительства Иркутской области сохранили свои посты и при И. Кобзеве. Если говорить о степени доверия к ним врио губернатора, то изначально стоит выделить тех, с кем контракт был заключен на 9 месяцев (максимальный срок). На своих постах остались и.о. первого заместителя губернатора Иркутской области В. Дорофеев, и.о. замгубернатора Иркутской области - руководителя администрации Усть- Ордынского Бурятского округа А. Прокопьев, и.о. председателя правительства Иркутской области Р. Болотов, и. о. министра финансов Н. Бояринова и и.о. министра социальной защиты опеки и попечительства В. Родионов. Такой кредит доверия в 9 месяцев можно объяснить тем, что свою карьеру чиновники начинали еще во времена губернаторства С. Ерощенко. «Переприсяга» - явление, характерное для правительства Иркутской области. С остальными министрами контракты были заключены на три месяца, -- в частности, со С. Свиркиной, которая возглавила Министерство строительства после прихода С. Левченко. Свою работу продолжают также и.о. министра спорта И. Резник, и.о. министра природных ресурсов А. Крючков, и.о. министра сельского хозяйства И. Сумароков и глава регионального минэкономразвития В. Гордеев.

· Назначение новых функционеров на проблемные сферы. В первую очередь это пустовавшее долгое время кресло министра лесного хозяйства – оно отдано Д. Петреневу (в прошлом природоохранный прокурор г. Братска). На посту министра имущественных отношений М. Быргазова сменила В. Сухорученко. Также из новых лиц – Е. Апанович, возглавившая Министерство образования, С. Малинкин – Министерство жилищной политики, транспорта и связи, Н. Ледяева – Министерство здравоохранения (экс-глава регионального управления Росздравнадзора), О. Недорубкова – Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок (ранее она занимала должность начальника отдела методологического обеспечения министерства), Е. Луковников – Министерство по молодежной политике (ранее он возглавлял отдел молодежной политики администрации Братска). Замена произошла в наиболее проблемных сферах. Она сопровождается ставкой на местные кадры. Новые назначения – это рекрутирование с местного уровня, преимущественно из Братска. Их можно рассматривать как жест в сторону выстраивания взаимодействия с местной элитой.

При формировании правительства Иркутской области доминирует «переходный» принцип. Поэтому правительство пока не является «командой» И. Кобзева с точки зрения принятия стратегических решений. Сегодня оно выступает в качестве хозяйственного органа с чисто техническими задачами, решение которых особенно важно в условиях ЧС. В то же время те изменения, которые провел врио губернатора, в частности, переназначение министров с приставкой и.о. и установление срока их деятельности (3 и 9 месяцев), -- база для дальнейшего постепенного обновления правительства с постепенным внедрением в него важных для И. Кобзева акторов и превращением его из хозяйственного органа в центр стратегического планирования. Можно предположить, что в течение ближайшего времени центром выработки и принятия политических решений станет предвыборный штаб врио губернатора, одной из первостепенных задач которого будет поиск внутриэлитного консенсуса и достижение договоренностей с ключевыми игроками местного уровня.

Конфигурация муниципальных элит

Специфической чертой Иркутской области с точки зрения принятия политических решений является функционально-территориальная диффузия, которая отражает различия в местоположении и роли различных акторов и их стремление к автономному участию в принятии решений. Наряду с главой региона существуют локальные источники влияния, автономные центры, которые обладают возможностью выдвижения самостоятельных целей и стремлением к постоянному расширению своих статусных полномочий. Именно по этой причине Иркутская область -- один из сложнейших регионов для интеграции врио в политическую повестку и выстраивания конструктивных отношений с региональными властными институтами.

Братск, Тулун и Иркутск -- главные опорные точки для врио губернатора И. Кобзева на предстоящих осенних выборах. В логике встреч и разработки планов стратегического развития муниципалитетов выстраивается и межэлитное взаимодействие.

Братск – северная столица Приангарья. Глава Братска С. Серебренников находится в должности мэра довольно продолжительное время (он выигрывал выборы в 2005 и 2014 годах), занимал ответственные посты в администрации Иркутска и правительстве Иркутской области. За это время С. Серебренников смог выстроить конструктивные отношения с местным бизнесом. Ему удалось выиграть прямые выборы осенью 2019 года с результатом 43,34%, и это свидетельствует о том, что глава успешно контролирует политические процессы в городе, сохраняет электоральную управляемость, а также способность мобилизовать население. В первую очередь выстраивание отношений врио и элиты Братска происходит на основе поддержки И. Кобзевым важных проектов территории, в частности, строительства в Братске 50-метрового бассейна и реконструкции санной трассы, школы и перинатального центра.

Ангарск – территория, которая «покраснела» во втором туре на выборах губернатора в 2015 году. Здесь врио губернатора необходимо усилить свои позиции. Ситуация с выстраиванием конструктивных взаимодействий с Ангарском осложняется тем, что осенью 2020 года муниципалитет ожидают выборы мэра и депутатов думы. Мэра города С. Петрова ожидает очень серьезная конкуренция. Именно мэр Ангарска внес инициативу об увеличении на 5% отчислений в бюджеты муниципалитетов от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и на 20% — от налога по упрощенной системе налогообложения. Предыдущий состав правительства Иркутской области выступил против перераспределения доходов в пользу муниципалитетов. Пересмотр межбюджетной политики региона может стать залогом постоянной поддержки врио губернатора элитами крупных городов.

Механизмом выстраивания конструктивного взаимодействия с муниципальными элитами должна стать Ассоциация муниципальных образований (АМО) Иркутской области. Врио губернатора принял участие в общем собрании АМО, которое состоялось в феврале.

Иркутск: элитный конфликт накануне выборов мэра

Иркутск стал основным центром поражения С. Ерощенко на выборах губернатора 2015 года. Уже в первом туре жители областной столицы отдали свои предпочтения кандидату от коммунистов. Кроме того, Иркутск – это наиболее яркое проявление территориальной диффузии региональной власти. Здесь внутренняя диверсификация властно-управленческого пространства в соответствии с реальными возможностями институтов оказывать влияние проявляется не только в стремлении институтов к автономии и расширению своих статусных полномочий, но и в открытой конфронтации между ветвями власти. Именно поэтому Иркутск требует особого подхода новой администрации.

Одна из причин, которая усилила стремление городской думы Иркутска к автономии, – ее разнородный состав. По итогам сентябрьских выборов в городскую думу Иркутска больше всего мандатов досталось депутатам от партии «Единая Россия» (14). На втором месте КПРФ (8), в думе семь самовыдвиженцев и по одному представителю ЛДПР и КПСС. Очевидно, что предстоящие выборы мэра Иркутска затрагивают интересы различных групп, которые в том числе представлены в городской думе. Проблему согласования интересов до этих выборов сложно урегулировать, апеллируя только к партийной дисциплине. Кроме того, в новом созыве городской думы только 8 из 35 депутатов, которые были поддержаны нынешним мэром Д. Бердниковым, что значительно усложняет путь Д. Бердникова к креслу мэра Иркутска во второй раз.

С момента избрания нового состава думы нарастание напряженности во взаимоотношениях между городской думой и мэрией Иркутска стало очевидным. Наивысшей точкой эскалации затянувшегося конфликта стала ситуация с принятием городского бюджета, в ходе которой депутат А. Савельев потребовал поднять вопрос о досрочной отставке мэра. В урегулирование проблемы пришлось вмешаться прокуратуре. Это показатель того, что конфликт представляет собой проявление конфронтации не только между различными политическими силами, но и внутри региональной властной элиты.

При этом каждый из игроков находится в жестких институциональных рамках, которые, с одной стороны, являются фактором сдерживания. С другой – их пересмотр становится существенным инструментом наращивания влияния. Значимым изменением, которое повлияло на позиции Д. Бердникова, стал закон о сити-менеджере и порядке его избрания. Мэру Иркутска пришлось изменить стратегическую линию позиционирования; была четко обозначена его цель – пост мэра Иркутска. Д. Бердников отказался от мандата депутата городской думы, чтобы не снимать с себя полномочий мэра и использовать время для укрепления своих позиций (полномочия истекают в марте). Согласно изменениям в Устав города, которые приняли депутаты думы Иркутска, мэра будут выбирать на пять лет из числа кандидатов, утвержденных конкурсной комиссией. В ее состав будут входить представители правительства области и думы Иркутска. Для того, чтобы кандидат победил, за него должны проголосовать не менее 2/3 от действующего числа депутатов. В составе конкурсной комиссии не предусматривается включение представителей иркутской мэрии, что значительно сужает шансы Д. Бердникова на попадание в шорт-лист. Однако изменения, произошедшие в правительстве региона, открывают для действующего мэра возможность для поиска союзников на региональном уровне.

В конце 2019 года широкое распространение получило большое интервью Д. Бердникова, в котором он сформулировал три основных месседжа: Д. Бердников – мэр вне политики, главное, что его интересует – это хозяйственные вопросы; конфликт с местным отделением «Единой России» имеет место, но он сохраняет конструктивные отношения с руководством регионального отделения партии; поддержка Иркутска региональными властями недостаточна. Тогда руководителем региона еще был С. Левченко, поэтому позиция Д. Бердникова в отношении руководства региона представлялась вполне логичной и была следствием противостояния между губернатором и мэром областного центра.

Сегодня Д. Бердников по-прежнему не может гарантировать себе пост мэра, однако то, что в состав конкурсной комиссии войдут представители власти региона, с которой у главы Иркутска нет конфликта, дает ему некоторые шансы. Врио губернатора И. Кобзев заинтересован в рабочих отношениях с мэром города областной столицы. Кроме того, для врио губернатора важно, кто возглавит Иркутск во время предстоящей губернаторской кампании.

Пока «Единая Россия» не заявила о публичной поддержке действующего мэра Иркутска. Как заявил спикер Законодательного собрания Иркутской области С. Сокол, на посту мэра партия хочет видеть эффективного хозяйственника. С. Сокол заметил, что позитивно относится к изменениям в процедуре выбора мэра.

С. Левченко и КПРФ: альтернативный центр влияния

Несмотря на то, что С. Левченко покинул пост губернатора Иркутской области, он продолжает быть фигурой, консолидирующей часть элит. Работая как первый секретарь Иркутского обкома КПРФ, экс-губернатор остается в повестке иркутской политики. Активность С. Левченко в публичном пространстве дополняется прямым взаимодействием с жителями Иркутской области: экс-губернатор продолжает вести регулярные личные приемы граждан. Вопросы, по которым экс-глава проводит приемы, как он сам отмечает в своих социальных сетях, разнообразны: от защиты прав и судебных противостояний до проблем предпринимателей.

Недавно С. Левченко запустил проект «Народные вопросы с Сергеем Левченко» на YouTube. На видео экс-губернатор отвечает на вопросы, которые приходят ему в соцсетях. Они касаются изменений в Конституцию, возможных поправок в закон о местном самоуправлении, уровне минимального размера оплаты труда. Показательно, что видео сопровождается хештегами #выборыгубернатора, #выборы2020, #Левченконародныйгубернатор, #ЗаЛевченко.

Активность С. Левченко – наиболее значимый элемент в деятельности Компартии в Иркутской области по подготовке к выборам главы региона. Несомненно, она представляет угрозу для врио губернатора. С. Левченко и элита КПРФ -- главный центр противостояния И. Кобзеву, кандидату, поддерживаемому президентом и «Единой Россией».

Игра коммунистов на пост губернатора пока до конца не ясна. Однако очевидно, что выбор кандидата на пост губернатора Иркутской области будет проходить при непосредственном участии С. Левченко. Сегодня в качестве реальных претендентов на пост губернатора от КПРФ могут рассматриваться депутат Госдумы от Иркутска М. Щапов и заместитель генерального директора одного из самых известных сельхозпредприятий П. Сумароков. Эти деятели оцениваются партийной элитой Компартии исходя не только из их узнаваемости и общественных заслуг, но и близости к С. Левченко. М. Щапов обладает серьезным электоральным потенциалом. Об этом свидетельствует его результат на выборах в Государственную думу в 2016 году. Он смог также наладить коммуникацию с федеральными властями. П. Сумароков, депутат областной думы Иркутска, представляет агропромышленный клан Сумароковых, который поддержал С. Левченко на выборах-2015.

Учитывая, что позиции коммунистов в регионе сильны, рычагов влияния на них, помимо возможных договоренностей в логике «новосибирского пакта», у врио губернатора сегодня нет. При этом сохранение большей части состава правительства, в том числе представителей Коммунистической партии, говорит о том, что врио губернатора рассчитывает на относительную лояльность «старой» команды.

«Единая Россия» как «точка сборки»

«Точка сборки» элит в поддержку врио губернатора И. Кобзева – вероятнее всего, партийная.

С. Сокол – серьезный региональный игрок, отчетливо ассоциирующийся с «Единой Россией». На фоне конфликтующих городской думы (где у «Единой России» в два раза больше мандатов, чем у КПРФ) и мэрии города в Законодательном собрании Иркутской области (где большинства нет ни у кого), несмотря на политические разногласия между пятью партиями, работа идет довольно конструктивно – прежде всего в бюджетном процессе. Опыт С. Сокола, включенность в общую повестку Иркутской области, а также серьезные политические инициативы (в частности, одно из последних его предложений -- продлить выплаты регионального материнского капитала) делают его фигурой, способной консолидировать региональные элиты вокруг врио губернатора И. Кобзева. С. Сокол и сформировавшийся вокруг него в Законодательном собрании центр влияния способны обеспечить не только партийную, но и общеполитическую мобилизацию в поддержку врио губернатора.

Консолидация под эгидой «Единой России» должна сопровождаться погруженностью врио губернатора в региональные внутриэлитные процессы. Это потребует от И. Кобзева большей вовлеченности в конфликтное взаимодействие групп влияния, а также адекватной переговорной тактики при поддержке федерального центра. В условиях диффузии власти в регионе и автономии основных институтов в области формируется запрос на руководителя-медиатора. При этом игроки, которые потенциально могут претендовать на место кандидата в губернаторы, так или иначе войдут в расширенную «команду Кобзева».