у наших идей
есть энергия
+7 (499) 255 53 77

+7 (962) 907 90 98
 

Камчатский край: экономическое развитие, конфигурация элит и социальные вызовы

25.03.2020

Камчатский край: экономическое развитие, конфигурация элит и социальные вызовы

Аналитический доклад

Позиции края в рейтингах: динамичный рост

Будучи одной из самых удаленных российских территорий, Камчатский край в последние годы традиционно занимает высокие позиции в различных федеральных и региональных рейтингах. Региональная власть постепенно закрепляет за Камчаткой статус наиболее динамично развивающегося дальневосточного региона.

Так, в опубликованном Минэкономразвития в конце февраля очередном рейтинге регионов по уровню развития сферы государственно-частного партнерства (ГЧП) за 2019 год Камчатский край поднялся на 9 позиций по сравнению с прошлым годом и занял 21-е место среди всех субъектов РФ.[1] При этом в прошлом году Камчатский край занял 30-е место, поднявшись на 30 позиций. Динамика роста свидетельствует о значительных изменениях, которые были предприняты в данном случае в сфере ГЧП, что достигается, как правило, в результате системных усилий региональных властей по созданию комфортной институциональной среды для взаимодействия власти и бизнеса. В Камчатском крае в настоящее время реализуется около 60 проектов на муниципальном уровне, обсуждается реализация региональных проектов в сфере спорта и IT. Основным форматом сотрудничества выступают концессионные соглашения. Поскольку бизнес реагирует на конъюнктуру, повышение эффективности ГЧП не сводится исключительно к нормативно-правовой ревизии и бюрократической перестройке, где драйвером выступает скорее региональная власть, но должно сопровождаться более комплексными усилиями по созданию условий для роста инвестиций.

В последнем рейтинге инвестиционной привлекательности регионов Национального рейтингового агентства Камчатский край вошел в группу из 20 регионов с положительной динамикой оценок (32-е место в общем рейтинговом списке), несмотря на отмеченный общий тренд на замедление роста инвестиций в России и на снижение инвестиционной активности в половине регионов.[2] Помимо Камчатки, только один регион ДФО – Забайкальский край – получил повышенные оценки. В последнем Национальном рейтинге состояния инвестиционного климата АСИ[3] Камчатскому краю также удалось улучшить свои позиции и занять 28-е место. Это позволило выполнить поручение президента, согласно которому дальневосточные регионы должны войти в топ-30 рейтинга АСИ. Национальный рейтинг АСИ учитывает несколько направлений, в том числе степень развитости региональной инфраструктуры.

Положительная динамика по инвестиционным и управленческим рейтингам подкрепляется соответствующими оценками в других сферах. Камчатский край поднялся на несколько позиций и вошел в топ-30 российских регионов по качеству жизни за 2019 год по версии портала «РИА Новости» на основании данных ключевых государственных ведомств.[4] В этом рейтинге Камчатский край опередил другие регионы Дальнего Востока.

Представленный перечень только недавних рейтингов показывает, с одной стороны, стабильную положительную динамику роста в сопоставлении с прежними отчетными периодами, с другой – высокие позиции Камчатского края как по сравнению с другими регионами ДФО, так и по РФ в целом. Можно говорить не только об относительном развитии, при котором улучшение показателей рассматривается изолированно в рамках одного случая, но о системной переконфигурации системы: Камчатский край рассчитывает занять высокие позиции в региональной иерархии. Такая тенденция обозначилась в последние годы и во многом связывается с активностью управленческой команды во главе с губернатором В.Илюхиным, которая находится у власти в регионе с 2011 года.

Камчатка и Дальний Восток: контекст и территории развития

Регионы Дальнего Востока в силу географического положения сталкиваются с многочисленными вызовами для развития, прежде всего – инфраструктурными. В то же время в современных условиях их значение только возрастает. Мы наблюдаем становление новых экономических центров в Азии. Пограничное положение дальневосточных регионов, выход к северным морям и Тихому океану открывают новые перспективы глобального характера. Умение использовать мировые тренды в интересах развития конкретных регионов зависит от усилий руководства субъектов. При этом международная конъюнктура может накладывать искусственные ограничения на темпы развития дальневосточных регионов: привлечение инвестиций как базовая стратегия реализуется в условиях жесткого санкционного давления.

Для развития регионов Сибири и Дальнего Востока была предложена модель ТОСЭР, или ТОР, зафиксированная в ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 2014 года. Механизм подразумевает создание специальных экономических зон, в которых действует льготный налоговый режим для инвесторов и в значительной степени упрощены бюрократические процедуры. Впоследствии практика создания ТОР была распространена на другие регионы и применяется, в частности, «Росатомом» на территории ЗАТО. Модель ТОР напоминает режим свободной экономической зоны (СЭЗ), но есть содержательные отличия в виде иного перечня льгот (в случае СЭЗ акцент на таможенные льготы) и в самом принципе организации пространства: ТОР, в отличие от СЭЗ, создаются не в «поле», а на территории городов и населенных пунктов, поэтому привлекательны и внешним, и внутренним инвесторам и оказывают непосредственное влияние на развитие уже «освоенных» территорий.

В качестве ключевых механизмов в Камчатском крае можно выделить ТОР «Камчатка» - самую востребованную территорию опережающего развития на Дальнем Востоке – и режим свободного порта Петропавловск-Камчатский.

ТОР «Камчатка» создана в 2015 году и по состоянию на февраль 2020 года насчитывает 97 резидентов. Специализация – торгово-промышленная и туристско-рекреационная – формируется на основе специфики геоэкономического положения Камчатского края на пути основных торговых потоков в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Общий объем инвестиций в ТОР «Камчатка», согласно планируемым соглашениям, оценивается в 120,6 млрд рублей, что позволит создать 7951 новых рабочих места в различных секторах от туризма до сельского хозяйству. Уже реализовано 17 проектов с объемом инвестиций 5,7 млрд рублей. Губернатор В.Илюхин обращает особое внимание на то, что обсуждаемые и реализуемые проекты направлены в том числе на развитие удаленных муниципалитетов, то есть косвенно выполняют задачи экономического выравнивания территорий.

Включение в проекты как можно большего числа муниципалитетов происходит не произвольно, но отвечает целям направления инвестиций и на местный уровень. Агентство инвестиций и предпринимательства Камчатского края (руководитель – О.Герасимова) в соответствии с поручением губернатора формирует рейтинг муниципалитетов с точки зрения формирования ими благоприятных условий для привлечения инвестиций и развития предпринимательской деятельности. Рейтинг рассчитывается по специально разработанной методике, представленной на сайте инвестиционного портала Камчатского края.[5] Это позволяет разделить муниципалитеты на группы по уровню условий для привлечения инвестиций и, следовательно, особое внимание при планировании уделять «отстающим». Для отслеживания статуса реализуемых и планируемых инвестпроектов на портале представлена инвестиционная карта.

Среди проектов стратегической важности выделяется строительство нового пассажирского терминала аэропорта Петропавловска-Камчатского «Елизово» (входит в холдинг «Аэропорты регионов»). В конце 2019 году на уровне правительства утвержден инвестпроект по строительству аэровокзального комплекса площадью 44 тыс. кв. м. В середине февраля губернатор региона В.Илюхин заявил, что несколько иностранных компаний готовы принять участие в реализации проекта. Завершение работ по реконструкции аэропорта ожидается к 2024 году.

Решение о распространении статуса свободного порта Владивосток (СПВ) на территорию Петропавловска-Камчатского способствует привлечению инвесторов, которые работают не только в рамках ТОР. Режим свободного порта по аналогии с Владивостоком подразумевает упрощенный таможенный и визовый режимы и другие преференции для резидентов. Порт Петропавловск-Камчатский включает 13 дополнительных портопунктов на побережье полуострова.

Особое значение порта Петропавловск-Камчатский связано с его стратегическим положением в контексте развития грузоперевозок по Северному морскому пути (СМП). Поставлена стратегическая задача довести грузопоток по СМП до 80 млн тонн к 2024 году, что подразумевает масштабную модернизацию инфраструктуры на узловых точках пути, прежде всего - в Мурманского транспортного узла в начале пути и порта Петропавловск-Камчатский в конце. На них, по замыслу, должна производиться перегрузка со специальных судов, курсирующих в зоне Северного ледовитого океана, на обычные транспортные корабли. Камчатский край не относится непосредственно к регионам Арктической зоны, но руководство региона регулярно принимает участие в экспертных площадках, посвященных развитию Арктики, подчеркивая возможности, которые предоставляет незамерзающий порт Петропавловск-Камчатский для организации грузоперевозок по СМП.

Помимо участия в стратегической дискуссии, власти Камчатского края осваивают двусторонний формат взаимодействия с отдельными компаниями, заинтересованными в инвестициях в российскую инфраструктуру в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР). В частности, на полях Международного арктического форума в апреле прошлого года было подписано соглашение между «Корпорацией развития Камчатского края» и «Приморским универсально-перегрузочным комплексом», открытие которого ожидается в Выборгском районе Ленинградской области к 2022 году. В рамках соглашения стороны договорились о строительстве на Камчатке терминала Национальной арктической транспортной линии. Таким образом, будет установлено прямое сообщение между портами в Ленинградской области и Камчатском крае. Приморский порт и Петропавловск-Камчатский должны стать важными транспортными хабами на СМП, где будет происходить перевалка грузов из АТР.

Значимость маршрутов СМП возрастает по мере развития добычи и транспортировки сжиженного природного газа (СПГ), который является значимой альтернативой для трубопроводного газа, - прежде всего для азиатского региона с учетом возможностей его доставки на дальние расстояния. В Петропавловске-Камчатском ПАО «НОВАТЭК» построит морской терминал по перегрузке СПГ, который доставляется в порт с Ямальского полуострова на специальных СПГ-танкерах ледового класса и перегружается на стандартные танкеры для дальнейшей доставки в страны АТР. Реализация проекта отвечает как глобальным задачам освоения Россией мирового рынка СПГ, так и имеет региональную проекцию для Камчатского края в виде строительства инфраструктурных объектов и решения проблемы энергетической безопасности.

Таким образом, в Камчатском крае создаются условия для развития инвестиционной активности как на муниципальном уровне, так и в рамках мирового тренда на развитие транспортной инфраструктуры восточного побережья и СМП.

Конфигурация элит на фоне политической стабильности

Губернатор В.Илюхин возглавляет Камчатский край с 2011 года, а до этого долгое время работал в структурах полпредства в ДФО. В 2015 году он был переизбран на пост главы региона в первом туре с результатом 75,48% голосов избирателей. Примечательно, что В.Илюхин наряду с губернатором Чукотки Р.Копиным находится на посту продолжительное время, тогда как в других субъектах ДФО в последние годы сменились главы. Более того, губернатор Камчатского края является одним из немногих «традиционных» глав регионов, сумевшим сохранить и укрепить позиции в рамках технократического тренда и масштабной смены региональных элит.

В прошлом году В.Илюхин принял решение о разделении должностей губернатора и председателя правительства: на пост главы правительства назначен бывший глава Елизовского муниципального района Р.Василевский. Административная перестройка позволит уточнить функциональные обязанности на ключевых должностях и в целом отвечает федеральной «проектной» модели. В функциональные обязанности председателя правительства, помимо прочего, входит курирование реализации нацпроектов. Периодически проводятся перестановки на уровне региональных министерств, но в кардинальной смене конфигурации нет необходимости. В структуре органов исполнительной власти Камчатского края насчитывается теперь уже 17 подразделений: в феврале губернатор В.Илюхин подписал указ о создании нового министерства инвестиций и предпринимательства. Наблюдатели в регионе ожидают, что министерство возглавит руководитель Агентства инвестиций и предпринимательства Камчатского края О.Герасимова. Таким образом, речь идет о повышении административного ранга действующей структуры с учетом приоритетов развития региона, а не о создании дополнительного ведомства.

В административном центре региона – Петропавловске-Камчатском – в апреле пройдут выборы главы города. О намерении принять участие в них заявили 12 кандидатов. Прежний мэр Петропавловска-Камчатского В.Иваненко в прошлом году задержан по подозрению в получении взятки и находится под домашним арестом. Показательна в этой связи реакция губернатора В.Илюхина: он публично выступил в поддержку инициативы возвращения прямых выборов мэра Петропавловска-Камчатского для восстановления ответственности чиновников на местах перед гражданами.

Реализация этой инициативы способна поставить Камчатский край в ряд немногочисленнных регионов, в которых проводятся прямые выборы глав административных центров (Якутск, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Улан-Удэ, Анадырь), однако в ближайшее время это вряд ли реализуемо: в администрации Петропавловска-Камчатского образовался властный вакуум. Тем не менее в перспективе, после внесения поправок в региональное законодательство, это не исключено. Судя по динамике общественных настроений относительно местных выборов, инициатива, безусловно, будет поддержана избирателями.

Электоральная ситуация в Камчатском крае в последние годы выглядит следующим образом.

· На выборах президента РФ в 2018 году В.Путин в крае получил 69,44% голосов избирателей, П.Грудинин (КПРФ) – 16,95%, В.Жириновский (ЛДПР) – 8,48%.

· На выборах депутатов Государственной думы РФ в 2016 году по списочной части «Единая Россия» получила 46,70% голосов избирателей, КПРФ – 12,59%, ЛДПР – 21,31%, «Справедливая Россия» - 4,42%.

· На выборах депутатов Заксобрания Камчатского края в 2016 году партия «Единая Россия» получила 48,31% голосов избирателей, КПРФ – 15,15%, ЛДПР – 22,98%, «Справедливая Россия» - 7,01%, «Патриоты России» - 2,10%.

· На выборах депутатов городской думы Петропаловска-Камчатского в 2017 году партия «Единая Россия» получила 48,96% голосов избирателей, КПРФ – 17,34%, ЛДПР – 20,64%, «Справедливая Россия» - 8,76%.

· Наконец, как уже отмечалось, на досрочных губернаторских выборах губернатора Камчатского края в 2015 году В.Илюхин победил с результатом 75,48% голосов избирателей.

Таким образом, электоральные показатели “Единой России” в Камчатском крае удерживаются примерно на одном - среднем – уровне в течение последних электоральных циклов независимо от уровня выборов. В регионе довольно сильны позиции партий парламентской оппозиции КПРФ и ЛДПР. При этом уровень протестной активности в Камчатском крае остается достаточно низким. Это отражается, например, в специальных исследованиях уровня протестной активности российских регионов, в которых Камчатка находится в “зеленой зоне”.[6]

Впрочем, независимо от рейтинговых оценок, в регионе действительно отсутствуют какие-либо организованные протестные движения или особая повестка, которая бы способствовала их развитию, что отличает Камчатский от ряда других дальневосточных регионов, где в последние годы, напротив, отмечается резкий рост протестной активности, имеющей вполне реальные электоральные проекции. Причины для недовольства жителей Камчатского края обусловлены прежде всего общефедеральными трендами и связаны главным образом с социальной сферой.

Структурная и социальная политика: снижение финансовой нагрузки

В последнее время очевиден запрос граждан на расширение социальных обязательств региональной и федеральной власти. Ощущение социальной незащищенности усилено на фоне ряда непопулярных реформ, последствия которых в регионах осознаются с разной степенью интенсивности. В Камчатском крае реализуются различные социальные инициативы для снижения финансовой нагрузки на население.

В конце 2019 года на уровне федерального правительства принята программа «Дальневосточная ипотека», устанавливающая упрощенный режим ипотечного кредитования для жителей дальневосточных регионов. Программа предполагает выдачу кредитов под 2% годовых для молодых семей (до 35 лет). Кроме того, предпринимаются усилия по встраиванию этой инициативы в программу «Дальневосточный гектар» для увеличения темпов строительства нового жилья. В Камчатском крае строительство сосредоточено в основном в Петропавловске-Камчатском и Елизовском районе. Впрочем, к настоящему моменту воспользоваться программой смогли только несколько семей, что связано с общими низкими темпами строительства жилья в регионе, но с учетом недавнего запуска программы значительная часть заявок находится на этапе рассмотрения. Сегодня какие-либо оценки эффективности реализации программы пока преждевременны. Принципиальный вызов - в стимулировании активности застройщиков.

Кроме того, правительством Камчатского края приняты дополнительные меры по улучшению жилищной ситуации молодых семей, которые могут направляться для оплаты первоначального взноса первоначального взноса. Таким образом, программа «Дальневосточная ипотека» поддерживается региональными инициативами. При этом программа субсидирования улучшения жилищных условий запущена раньше и уже применяется несколько лет.

В России недавно запущена «мусорная» реформа (в общих чертах сводится к выбору единых региональных операторов по обращению с тяжелыми бытовыми отходами), которая во многих регионах была воспринята довольно болезненно. Напротив, Камчатский край вошел в группу регионов, в которых в 2020 году зафиксировано снижение тарифов на вывоз мусора. Более того, регион относится к группе лидеров по снижению «мусорного» тарифа: этот показатель в регионе составил более 30%. К другим субъектам с аналогичными результатами относятся Томская и Амурская области, Алтайский край. Плавный и относительно неконфликтный вход в реформу, которая вызвала массовую протестную волну в ряде субъектов, обеспечен путем тщательных подготовительных усилий на уровне властей региона. В частности, был принят формат расчёта нормативов не с человека, а в зависимости от количества квадратных метров. Другой проблемный аспект заключался в рисках роста тарифов на обслуживание единым оператором отдаленных муниципалитетов, однако эффект от него были сглажен за счет региональной субсидии для оператора и льготного тарифа для населения этих территорий.

Основой промышленности Камчатского края является рыбная отрасль, но за счет масштабного вывоза в другие регионы и экспорта может страдать внутренний региональный рынок. В прошлом году после переговоров в федеральном правительстве губернатору В.Илюхину удалость договориться о необходимости гибких требований по экспорту камчатской рыбной промышленности, чтобы был соблюден баланс, а потребности жителей Камчатского края удовлетворялись независимо от плановых экспортных показателей. Таким образом, принято решение сделать потребности национального рынка приоритетными по отношению к экспортным. Тем более что рыбная промышленность достаточно чувствительна к погодно-климатическим изменениям, что накладывает ограничения на особенности планирования объемов поставок.

В Камчатском крае проживает множество этнических групп, которые относятся к категории коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Для организации условий их существования без нарушения привычного уклада в регионе регулярно проводятся заседания специальной рабочей группы, созданной по указу губернатора. В результате на нормативно-правовом уровне удалось отрегулировать особенности хозяйственной деятельности представителей коренных малочисленных народов. Особые правила действуют и в отношении рыбного промысла, составляющего основу регионального хозяйственного уклада.