Владимир Климанов

Сей­час аб­со­лют­но по­нят­но но­вое ме­сто и роль ре­ги­о­нов в раз­ви­тии стра­ны в це­лом. Но мне ка­жет­ся, что даже до при­ня­тия за­ко­на о еди­ной си­сте­ме пуб­лич­ной вла­сти в по­след­них чис­лах де­каб­ря уже была чет­ко обо­зна­че­на по­зи­ция: глав­ная за­да­ча ре­ги­о­нов – это ре­а­ли­за­ция тех фе­де­раль­ных и об­ще­на­ци­о­наль­ных ини­ци­а­тив, ко­то­рые рож­да­ют­ся на уровне пра­ви­тель­ства, фор­му­ли­ру­ют­ся пре­зи­ден­том РФ и фак­ти­че­ски про­сто ло­ка­ли­зу­ют­ся в субъ­ек­тах. То есть осе­нью пра­ви­тель­ство окон­ча­тель­но сфор­му­ли­ро­ва­ло та­кую дез­агре­га­цию на­ци­о­наль­ных це­лей раз­ви­тия по ре­ги­о­нам в виде при­ня­тия об­ще­на­ци­о­наль­но­го пла­на дей­ствий. Фак­ти­че­ски все но­вые ини­ци­а­ти­вы, в том чис­ле ини­ци­а­тив­ные про­ек­ты пра­ви­тель­ства, уже но­сят та­кой ло­ка­ли­зу­е­мый ха­рак­тер, по­это­му мы уви­де­ли, что за­да­ча ре­ги­о­нов – это как бы ра­бо­та та­ких це­хов од­но­го боль­шо­го за­во­да в виде об­ще­на­ци­о­наль­ной эко­но­ми­ки стра­ны.

Это но­вое ви­де­ние ре­ги­о­наль­но­го раз­ви­тия со сто­ро­ны Фе­де­ра­ции, мне ка­жет­ся, про­яви­лось еще в том, что в раз­ви­тии ре­ги­о­нов стал де­лать­ся до­ста­точ­но боль­шой ак­цент на ин­ве­сти­ци­он­ную со­став­ля­ю­щую. При всем том, что анон­си­ру­ют­ся мно­го­чис­лен­ные меры со­ци­аль­ной под­держ­ки, Фе­де­ра­ция все боль­ше ста­ла за­би­рать на себя ини­ци­а­ти­вы как раз в ча­сти до­пол­ни­тель­ных вы­плат от­дель­ным ка­те­го­ри­ям на­се­ле­ния. Это фак­ти­че­ски при­ве­ло к тому, что це­лый ряд ре­ги­о­наль­ных пол­но­мо­чий Фе­де­ра­ция взя­ла на себя. В то же вре­мя все ини­ци­а­ти­вы, ко­то­рые спус­ка­ют­ся в ре­ги­о­ны, ка­са­ют­ся, до­пу­стим, жи­лищ­но­го стро­и­тель­ства, а ино­гда и ре­а­ли­за­ции круп­ных ин­фра­струк­тур­ных про­ек­тов. По­че­му неко­то­рые ре­ги­о­ны долж­ны за свои день­ги, на­при­мер, стро­ить же­лез­ные до­ро­ги? Это ка­кое-то нов­ше­ство.

Со сто­ро­ны Фе­де­ра­ции явно уве­ли­чи­лось чис­ло руч­ных ме­то­дов управ­ле­ния. Это тоже некий но­вый вы­зов для ре­ги­о­наль­ных вла­стей. Это чет­ко вид­но. По­яви­лось ку­ра­тор­ство со сто­ро­ны вице-пре­мье­ров в ча­сти раз­ви­тия мак­ро­ре­ги­о­нов. Это но­сит ин­сти­ту­ци­о­наль­ный ха­рак­тер, но фак­ти­че­ски это ин­сти­ту­ци­о­на­ли­за­ция ка­ких-то нефор­маль­ных от­но­ше­ний, ко­то­рые су­ще­ству­ют, но фор­ми­ру­ют­ся по-но­во­му. Мож­но счи­тать ин­сти­ту­том то, что пре­мьер-ми­нистр за два года съез­дил в ре­ги­о­ны бо­лее 30 раз (до это­го не было та­кой прак­ти­ки) и по каж­дой по­езд­ке пра­ви­тель­ством при­ни­ма­ют­ся ин­ди­ви­ду­аль­ные по­ру­че­ния, обя­за­тель­ные для ис­пол­не­ния, в том чис­ле но­ся­щие и фи­нан­со­вый ха­рак­тер. Ни­ко­гда ра­нее пра­ви­тель­ство даже на бу­ма­ге не от­ра­жа­ло та­кие де­таль­ные во­про­сы в виде по­ру­че­ний в раз­ви­тии ре­ги­о­нов, ко­то­рые мы уви­де­ли в прак­ти­ке 2020 года и ко­то­рые за­кре­пи­лись в 2021-м. Мож­но при­ве­сти при­мер, что в 2020-м пра­ви­тель­ство вер­ну­лось к прак­ти­ке при­ня­тия ин­ди­ви­ду­аль­ных про­грамм со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия ре­ги­о­нов, а в 2021 году рас­ши­ри­ло эту прак­ти­ку. Ка­кое от­но­ше­ние это име­ет к фе­де­раль­но­му уров­ню? Мы вер­ну­лись к прак­ти­ке вто­рой по­ло­ви­ны 1990-х – на­ча­ла 2000-х го­дов, от ко­то­рой вро­де бы ото­шли.

Как мне ка­жет­ся, но­ва­ци­ей, ко­то­рую мы еще до кон­ца не осо­зна­ли, ста­ло некое по­вы­ше­ние за­кре­ди­то­ван­но­сти ре­ги­о­нов. Хо­ро­шо это или нет, ска­зать слож­но, но ко­гда аб­со­лют­ное боль­шин­ство ре­ги­о­нов ока­за­лись долж­ны фе­де­раль­но­му цен­тру и под это при­ни­ма­ют­ся ин­ди­ви­ду­аль­ные ре­ше­ния, не опуб­ли­ко­ван­ные офи­ци­аль­но, то по­нят­но, что это ско­рее руч­ной ин­стру­мент управ­ле­ния, чем фор­ма­ли­зу­е­мый и име­ю­щий за­креп­лен­ный ха­рак­тер.

От­но­си­тель­но за­ко­но­да­тель­ных из­ме­не­ний, ду­маю, ре­ги­о­ны столк­нут­ся с тем, что ре­аль­но бу­дут иметь боль­ше пол­но­мо­чий. В при­ня­том за­коне об ор­га­нах пуб­лич­ной вла­сти со­дер­жит­ся пе­ре­чень из 170 на­име­но­ва­ний тех пол­но­мо­чий, ко­то­рые ре­ги­о­ны бу­дут иметь. Я об­ра­щу вни­ма­ние на два пунк­та. Во-пер­вых, в том за­ко­но­про­ек­те, ко­то­рый был вне­сен в Гос­ду­му в сен­тяб­ре, это­го пе­реч­ня не было, он по­явил­ся ко вто­ро­му чте­нию. Во-вто­рых, под­сче­ты по­ка­зы­ва­ют, что дей­ству­ю­щая в 2022 году (до 1 ян­ва­ря сле­ду­ю­ще­го года) ре­дак­ция Фе­де­раль­но­го за­ко­на № 184-ФЗ вклю­ча­ет в себя 127 пол­но­мо­чий. То есть на ре­ги­о­наль­ной вла­сти пол­но­мо­чия де­та­ли­зи­ру­ют­ся со зна­чи­тель­ным уве­ли­че­ни­ем. А если бу­дет при­ня­та кон­струк­ция об об­щих прин­ци­пах ор­га­ни­за­ции мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в той ре­дак­ции, в ко­то­рой она вне­се­на в Гос­ду­му, то на дан­ный мо­мент по­явят­ся еще 28 пол­но­мо­чий, ко­то­рые ре­ги­о­ны долж­ны бу­дут осу­ществ­лять или пе­ре­да­вать на ис­пол­не­ние ор­га­нам мест­но­го са­мо­управ­ле­ния. Го­то­вы ли ре­ги­о­ны взять на себя во­про­сы, на­при­мер, об­ще­ствен­но­го транс­пор­та (ко­то­рый те­перь не яв­ля­ет­ся обя­за­тель­ным для му­ни­ци­паль­но­го уров­ня, а бу­дет яв­лять­ся обя­за­тель­ным для ре­ги­о­наль­но­го) или ри­ту­аль­ных услуг и так да­лее? Го­то­вы ли ре­ги­о­наль­ные вла­сти к та­ко­му пе­ре­фор­ма­ти­ро­ва­нию пол­но­мо­чий, в том чис­ле иду­щих сни­зу? Го­то­вы ли взять на себя ту от­вет­ствен­ность, ко­то­рая сей­час от­ра­жа­ет­ся от на­се­ле­ния уров­нем мест­но­го са­мо­управ­ле­ния? Это некие за­ко­но­да­тель­ные ин­но­ва­ции, ко­то­рые мы толь­ко ис­пы­та­ем.

В про­дол­же­ние это­го хо­тел от­ме­тить ин­те­рес­ное на­блю­де­ние о Фе­де­раль­ном за­коне № 131-ФЗ о мест­ном са­мо­управ­ле­нии. Хочу на­пом­нить, что это пре­зи­дент­ский за­ко­но­про­ект, ко­то­рый рас­смат­ри­ва­ет­ся Ду­мой в при­о­ри­тет­ном по­ряд­ке. Он был вне­сен в пер­вый ра­бо­чий день 2003 года, а при­нят 6 ок­тяб­ря. То есть он про­шел до­ста­точ­но боль­шую дис­кус­сию даже в ходе об­суж­де­ния в Гос­ду­ме, а до это­го ра­бо­та­ла спе­ци­аль­но со­здан­ная ко­мис­сия в ад­ми­ни­стра­ции пре­зи­ден­та. Сей­час пред­ла­га­ет­ся за­ко­но­про­ект, ко­то­рый пред­ла­га­ет от­ме­нить дей­ству­ю­щий за­кон по за­ко­но­про­ек­ту, вне­сен­но­му пре­зи­ден­том. Эта кон­струк­ция тоже долж­на вы­зы­вать ка­кие-то во­про­сы с точ­ки зре­ния того, пра­виль­но ли мы про­счи­та­ли все дей­ствия, ко­то­рые мо­гут по­сле­до­вать в ре­зуль­та­те это­го при­ня­тия.

Мне ка­жет­ся, что 2021 год дей­стви­тель­но был но­вым вы­зо­вом для ре­ги­о­наль­но­го раз­ви­тия Рос­сии. Аб­со­лют­но со­гла­сен, что во­про­сы диф­фе­рен­ци­ро­ван­но­сти ре­ги­о­наль­но­го раз­ви­тия про­яви­лись по-но­во­му, вы­све­ти­ли очень мно­го ню­ан­сов, свя­зан­ных с тем, что ре­ги­о­ны очень раз­ные. С од­ной сто­ро­ны, по-раз­но­му в них от­ра­жа­ет­ся и кри­зис, и рост, с дру­гой сто­ро­ны, в це­лом этот но­вый вы­зов по­зи­ци­о­ни­ро­ва­ния ре­ги­о­нов в об­ще­на­ци­о­наль­ном раз­ви­тии тоже очень чет­ко про­явил­ся. Мне ка­жет­ся, бу­дет ин­те­рес­но, ис­хо­дя даже из тре­бо­ва­ний но­во­го за­ко­на об ор­га­нах пуб­лич­ной вла­сти, как в те­че­ние года ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной вла­сти бу­дут пе­ре­пи­сы­вать свое за­ко­но­да­тель­ство. Они долж­ны пе­ре­пи­сать устав, по­сколь­ку ме­ня­ют­ся пол­но­мо­чия, а вслед за этим пе­ре­пи­сать все по­ло­же­ния о всех ми­ни­стер­ствах и так да­лее. То есть если ре­фор­ма мест­но­го са­мо­управ­ле­ния бу­дет иметь хотя бы от­ло­жен­ный лаг на несколь­ко лет, то 2022 год бу­дет го­дом та­кой за­ко­но­да­тель­ной «че­хар­ды», ко­гда все ре­ги­о­наль­ные ор­га­ны бу­дут за­ня­ты не ка­кой-то кон­крет­ной ра­бо­той, а пе­ре­пи­сы­ва­ни­ем нор­ма­тив­ной базы, ко­то­рая их опре­де­ля­ет.

Кли­ма­нов Вла­ди­мир - ди­рек­тор Цен­тра ре­ги­о­наль­ной по­ли­ти­ки РАН­ХиГС

Ссылка